举措不断，美国欲打造新北极

2017-08-12刘耀文

军事文摘 2017年15期

张楠刘耀文

举措不断，美国欲打造新北极

张楠刘耀文

专题— 北极八国逐鹿冰原

俄罗斯在2017年5月举行了纪念卫国战争胜利72周年的阅兵仪式，并第一次展出了专门为北极部队研制、在北极地区使用的武器装备。拥有特殊位置和丰富资源的北极地区也随之再次成为世人关注的焦点。环北冰洋的北极八国一直都对北极地区虎视眈眈，并相继制定了符合本国利益的北极战略。北极地区对这些国家来说究竟何等重要？不同国家的北极战略有何不同？这些国家围绕北极地区又在如何进行博弈？本期《军事文摘》特约国防科技大学国际问题研究中心推出专题“北极八国逐鹿冰原”，以飨读者。

2017年4月28日，美国总统特朗普签署了名为《美国优先海上能源战略》的行政命令，以扩大在当前受到保护的国家保护区内的荒野油气开发。随后，特朗普命令检视海上油气钻探禁区，以决定哪些区域可以重新开放。这项命令推翻了奥巴马政府此前设置的环保禁令，允许扩大在北极近海（北冰洋和大西洋）的石油与天然气开采，甚至可能拓展至太平洋。这是特朗普政府扩大国内能源生产的最新举动，刚一上任就把目光瞄准了北极，其重要性不言而喻。

近年来，随着全球气候变暖，北极冰雪融化加速，北极在地缘战略、自然资源、航运及科研方面的价值日益凸显，北极“寒地”逐渐变为大国博弈的“热土”。俄罗斯一马当先，持续加强在北极地区的军事力量建设以及资源开发；加拿大历来重视在北极地区的存在，先后颁布多项战略计划进军北极；挪威、冰岛、芬兰等欧洲国家也跃跃欲试。作为世界大国和北极国家之一，美国在北极地区拥有安全、能源、资源以及经济等诸多方面的战略利益，自然不甘落后。

美国破冰船极地之星号

一波三折，美国北极战略的前世今生

从历史的维度来看，美国对北极的态度经历了一个重视、忽视，再到重新审视的过程，与之相随，美国的北极战略也发生着相应的调整和变化。

首先，美国引领了人类对北极的探索。早在18世纪末，美国就不断派出航海探险家企图征服北极。1909年，美国探险家皮尔里率先到达北极点，此举宣告北极地理发现时代的结束，之后北极的领土主权、自然资源、航运与科研价值变成了各国关注的焦点。二战期间，德国占领了格陵兰岛东部，并在北极地区建起了无线电通讯和雷达气象站来支持德国舰艇的作战；日本占领了阿留申群岛上的两个小岛，企图切断美国人的后路；盟军首次开辟了北极航线，通过该航线向苏联运送战略物资，对苏联的反法西斯战争胜利功不可没……一系列事件使美国认识到北极不仅蕴藏着巨大的经济利益，而且事关美国本土的安全利益。1944年，罗斯福总统在全国广播讲话中强调北极对美国的永久性意义。随后美国不断加强在北极地区的军事存在，美军建造了从阿拉斯加到冰岛的庞大军事设施，开始实行在阿拉斯加北坡勘探石油的10年计划，美加成立了北美北极研究所。

冷战时期，美苏在北极争夺的激烈程度远远高于其他地区。由于北极是美苏之间距离最短的地区，美国迅速在北冰洋沿岸部署大量陆基洲际弹道导弹发射场，其核潜艇长期游弋在北冰洋海底。在冰面上，美国建立了众多监听站来窃取苏联的国家机密。美国始终认为北极在战略上长期处于不容忽视的重要位置。

从冷战后到21世纪初，美国对北极事务漠不关心，对北极地区的经营进入一段“空白区”，有两个主要原因。

其一，作为世界上惟一的超级大国和全球秩序的主要构建者，美国将北极战略嵌入其全球战略当中。美国的北极政策以国家利益为出发点，倾向于从维护美国国家安全、加强北极治理和国际合作的角度看待北极问题。当时，北极的经济开发对美国而言显得无足轻重，美国更看重的是北极秩序的建构者和领导者这一重要角色。因此，美国消极对待在北极的经济开发。

其二，冷战结束后，北极地区的战略价值有所降低，北极在美国全球战略的比重相应下降，因此美国比较忽视北极地区，一度采取保守被动的北极政策；奥巴马政府上台前，美国深陷阿富汗战争和伊拉克战争泥潭、遭遇金融危机、背负高额财政赤字、政治和经济实力相对衰弱，美国被自己贪大求全的全球战略束缚住了手脚，也无暇顾及北极问题。

近年来，美国重新审视北极的战略地位，开始制定国家北极战略并逐步完善。尤其是自2013年起，美国对北极的态度由消极被动转为积极主动。随着北极议题在美国全球战略中的地位不断上升，美国开始推行积极的北极政策。奥巴马政府密集发布了一系列有关北极的文件。在2013年5月发布《北极地区国家战略》的宏观指导下，美国国防部、海军、海岸警卫队等相继发布各自领域的北极战略和路线图。在此基础上，联邦政府先后于2014年和2015年两次发布《北极地区国家战略实施计划》，详细阐述美国北极战略的目标和实施方案。

多措并举，争锋北极

二战和冷战标定了北极的地缘价值。然而，因为美国态度上的忽视，冰封的北冰洋也正成为其最刺眼的软肋。此外，北极保有美国全方位、多层次的国家利益，虽难同其他地区等量齐观，但已然深深嵌入美国的全球战略。可见，偌大的处女地，既怀抱着美国的“命门”，又蕴藏着美国的梦想。早在1983年，里根总统就明确指出：“美国在北极地区的利益直接关系到美国的国家安全。”1994年，克林顿政府将“保障后冷战时期美国国家安全和防卫”作为保护北极的前提。2009年，小布什政府则着重强调美国在北极地区拥有的广泛、根本的国家安全利益及国土安全利益。总之，尽管历届美国政府对北极的政策各有侧重，但相异的举措都指向同一个核心—美国的国家安全利益。

多年来，老对手俄罗斯建北极部队，雄心勃勃；重要邻国加拿大向北极频频出手，志在必得。美国既难在诸大国中展现绝对优势，又深知不可因小失大，因而美国不敢轻易在此动用蛮力。但美国谋求世界霸权，拥有全球视野，掌握有足够的国际号召力。这使美国在争锋北极过程中能使用“软手段”，与对手“弹性对峙”。结合美国的综合实力与国际地位，这一战术可行性好，高度切合其全球战略，可用有限的投入牵制对手。

多边合作，淡化冲突。目前，超级大国美国仍是全球秩序的主要构建者，这为它主导北极事务提供了有利条件，赋予其更广的视野来应对北极事务。

面对一众争夺北极利益的国家，比起使用武力，美国更善于积极参与现有国际体制，或建立对己有利的秩序，并在此基础上倡导多边合作。如1983年《美国的北极政策指令》指出要“促进互利的国际合作”；1994年的《美国北极政策指令》提出“强化北极国家间合作机制”，并成立北极理事会；2009年，出台的《美国北极政策指令》也指出用国际合作增进在北极的利益。作为贯穿美国北极战略的重要内容，此举有效树立了美国在北极治理方面的领导地位，既能使各国相互牵制，化解单一国家的力量优势；又方便在合作中淡化冲突，降低成本。这种策略直接体现在美国倡导北极区域国际合作的“有限性”上。所谓“有限的国际合作”，是指美国以自身利益为标准决定合作事项，围绕本国利益确定合作方向。例如作为北半球区域大国，中国对北极地区有浓厚的兴趣。为束缚中国进军北极的脚步，美国一方面积极谋求与中国的合作，另一方面试图将中国吸纳进北极理事会的议事轨道，借以影响中国。

武力震慑，道德压制。全球气候变暖导致新航道“解冻”，将北极拉入了战略斗争的新阶段，多国纷纷加强在北极的军事存在。面对俄罗斯等北极大国的强势“进军”，美国不会忘记使用武力。2009年10月，美海军宣布将在北极部署核动力航母战斗群，以强化美国在北极的影响力。该航母采用核燃料，舰载机采用绿色生物燃料，从而避免对北极产生不必要的碳排放，被称为“大绿舰队”。基于核动力航母的无需频繁补充燃料，且可轮流驻扎的优势，美国可以对北极进行长期的控制。除此之外，美国还成立了“气候变化应对特种部队”，并加强北极地区训练与军事演习。同年11月，美国海军对外公布了“北极路线图”，并用“五年行动计划”显示其武力维护北极地区利益的决心。

北极航道示意图

同时，美国在道德层面也下足了功夫。最明显的莫过于打着“环保”旗号的“大绿舰队”了。利用一贯的“美国标准”，进入北极的军舰、战斗机只要不符合“环保”要求，一律将受到美国媒体的横加指责。借着“污染北极”之名，美国一再在舆论上排斥他国海上力量，并强化其北极军事存在。

明修栈道，巧妙设控。2013年5月，奥巴马政府发布《北极地区国家战略》，明确将保护环境与加强科学研究列为美国在北极核心利益之一。由于全球气候变暖，美国认识到北极环境保护的紧迫性严峻性，越来越重视北极的治理。美国认为，虽然北极自然环境与资源对美国确有重要的战略价值，但对北极的开发必须建立在充分考察和谨慎态度上，因而尽管美国历来鼓励对北极资源的发掘，但近年一直将北极治理摆在突出位置。因此，气候变化、海冰监测、可持续发展等趋势性研究近年被美国提上北极治理议程，黑炭限排、预防石油泄露等措施成为美国作为北极理事会轮值主席国的工作重点。此举一方面在北极环境保护中确实起到积极作用；另一方面，对北极治理的领导巩固和加强了美国在北极地区的影响力，增强了对北极问题的话语权，对控制北极事务起到了重要作用。

未来，特朗普有可能推翻奥巴马政府的北极政策

未来，困难重重、迷雾笼罩

虽然美国政府一直重视北极地区，但却长期将其作为一种战略符号，而缺乏实实在在的举措，尤其是在与俄罗斯的竞争中处于下风。美国海警承认，美国在北极地区已经无法与俄罗斯抗衡，已被无情地甩在身后。美国海岸警卫队司令保罗·楚孔夫特描述北极形势时说：“我们和俄罗斯根本不是一个重量级的，我们完全没有参与到比赛中。”

首先，美国的破冰船数量严重不足。破冰船是一种专门在冰面上开辟航道的特种船舶，一个国家拥有破冰船数量的多寡，反映出这个国家在极地作业能力的大小。目前，美国海岸警卫队仅有1艘重型破冰船—极地之星号，远落后于俄罗斯和加拿大等国，并且极地之星号年事已高，各种机械和工程故障频发。与之对比，俄罗斯联邦安全局边防海军拥有一支由40艘破冰船组成的庞大舰队，并有11艘计划或正在建造，其中不乏装备精良、设备先进的核动力破冰船。紧随其后的芬兰也有7艘破冰船，加拿大和瑞典各有6艘破冰船。破冰船数量上的不足，严重影响到了美国在北极地区的探索活动，使得美国缺乏最基本的极地作业平台。在石油勘探和航道开辟等方面，美国难以实现自身战略。

其次，美国国内因素掣肘严重。美国普通民众对北极不了解，北极意识缺乏。其一，民众大都认为美国只是买了北极圈内的一个州，而并非俄罗斯、加拿大、芬兰那样的北极国家；其二，国内环保主义组织反对开发北极，其先后组织多次抗议北极油气开采的活动，甚至有环保人士登上破冰船以示抗议；其三，美国参议院迟迟未能审议通过《联合国海洋法公约》，这使得美国在处理北极地区边界划分问题时缺乏国际法依据，从而陷入被动局面。如在美俄对楚科奇海水域的争议、美加在波弗特海地区的边界划定等问题上，由于未批准《联合国海洋法公约》，美国均缺乏法理依据。

再次，美俄关系影响美国北极战略的实施。从领土面积、人口数量、资源占有量来看，俄罗斯无疑是北极地区最大的国家。美国欲塑造自身在北极的主导权，必然绕不过俄罗斯。目前，美俄在北极地区的合作呈现出错综复杂的局面。两国在渔业、航运、环境保护等领域存在着合作，但俄罗斯在北极地区加强军事部署的动作又让美国感到不安。再加上美俄两国原本就存在不少分歧，乌克兰危机以来双方关系降至冰点，让人不禁担心双方的北极合作能否持续，北极地区形势是否会恶化。美国北极研究中心执行主任马尔特·亨普特认为：美俄关系的恶化已经影响到双方在北极地区的合作关系。此外，美国欲从自身角度出发，推动建立北极地区国际秩序争取北极话语权，这显然不符合俄罗斯的国家利益。虽然国力尚不足以支持俄罗斯和美国在北极地区抗衡，但俄罗斯不会坐视美国主导北极事务和北极秩序的建立。