业务协同视角下基于GIS的“五规融合”平台

陈 真，王 萌，张栋梁

(1. 珠海市城乡规划编审与信息中心，广东 珠海 519000； 2. 武汉大学经济与管理学院，湖北 武汉 430079)



业务协同视角下基于GIS的“五规融合”平台

陈 真1,2，王 萌1，张栋梁1

(1. 珠海市城乡规划编审与信息中心，广东 珠海 519000； 2. 武汉大学经济与管理学院，湖北 武汉 430079)

以建立统一空间规划体系为目标，近年来全国各地相继开展了多规融合探索。要从根本上解决多规融合问题，核心是要解决多规涉及部门间的业务协同。本文基于业务协同研究，结合珠海市实际，探索提出了“五规融合”数据共享、规划编制协同、项目策划生成等业务协同机制，并以GIS技术为基础，对“五规融合”平台建设的设计思路与功能实现进行了探讨。

GIS；五规融合；业务协同；数据共享；规划编制协同；项目策划生成

随着过去30年全国各地经济的高速发展，资源约束和环境约束正“倒逼”经济步入新常态，土地资源供给更加注重存量盘活和增量优化，各种规划不断出台，规划赶不上发展的矛盾却愈演愈烈，特别是各规划中涉及空间资源利用的矛盾尤为突出，甚至出现规划“打架”的现象。

2013年中央城镇化工作会议提出，要建立能够指导城镇或区域发展的 “统一空间规划体系”，通过统一多规衔接的技术标准和协作机制，发现和解决多规之间的差异和冲突，“一张蓝图干到底”[1]。在此背景下，全国各地相继开展多规融合探索，通过行政、技术、信息和协作等手段推进多规融合工作实施。河源市在技术层面通过“三统一、二协调、一平台”，形成“三规”对接与协调的技术路线，明确了技术上“三规”矛盾处理的基本思路；云浮市通过“规编委”的建立，以规划编制权、审批权与信息平台的“合一”统筹落实“三规”协调机制；广州市、厦门市从规划及项目审批过程的协作联动方面探索三规合一[2-10]；珠海市则提出推行国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划和生态文明建设规划“五规融合”，从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺“五规”关系，实现用地边界一致、功能衔接、政策协调及专业规划的求同存异。

虽然各地在推进多规融合的方法上各有侧重，但综合来看，要从源头上消除规划矛盾的隐患，必须解决数据资源共享、规划协同编制及建设项目协同策划生成等问题，以GIS为支撑的空间信息管理平台建设也成为多规融合工作开展的必然要求。本文即是基于对业务协同理论的研究，以珠海市为例，探索提出业务协同视角下“五规融合”数据共享、规划编制协同及项目策划生成机制，并基于GIS技术，对“五规融合”平台设计思路与功能实现进行探讨。

1 业务协同理论研究

1971年，德国物理学家哈肯提出协同理论，其后逐步发展成为自组织理论的一个重要分支学科，并被广泛应用于自然科学及社会学和经济学领域。该理论研究系统中各组成部分是如何合作以产生宏观的空间结构、时间结构或功能结构，认为子系统之间的协同可以形成优于各部分运动之和的整体宏观运动形式，从而发挥“1+1>2”的协同效应[11]。

从协同学的角度看，“五规融合”工作包含了多部门、多业务之间的动态联系，彼此之间既相互影响又相互合作，从而表现出多系统协同效应的整体关系，其目的是为发改、规划、国土、环保等部门提供统一的GIS空间基础数据，既实现各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接及协同编制，又实现多部门重大项目计划编制沟通协调，即是要研究建立数据共享、规划编制协同、项目策划生成等机制，解决多部门间业务协同的问题。

1.1 基于GIS的数据共享机制

为实现“五规”空间信息和非空间信息的共享与交换，“五规融合”平台应研究建立科学的五规数据动态维护制度，明确各部门职责，在数据建库、整合阶段，为各类专题数据明确其所有单位，实行“一数一源”的管理原则，数据所有单位自行管理、更新、维护、设置访问权限，通过发布空间服务供“五规融合”平台调用或及时上传更新成果资料到“五规融合”平台的形式，实现GIS“一张图”数据库和项目立项成果的现势更新，如图1所示。

1.2 规划编制协同机制

规划协同编制和协调衔接是统筹各类空间规划、形成统一空间规划体系、保障“一张蓝图干到底”的重要手段。各部门涉及空间的专项规划应与“五规融合”规划相协调，落实各类控制线发展指引与管治要求。“五规融合”平台应以GIS“一张图”为基础，协同各个空间规划编制过程，实现：①规划编制阶段，设计单位通过平台获取统一的基础底图；②审查阶段，规划管理部门通过平台建立空间规划差异检测规则，利用GIS空间分析手段，实现中间成果与“五规融合”控制线及相关规划的差异比对，形成差异评估报告，协调差异图斑；③编制完成后将规划成果纳入五规平台集中共享管理。如图2所示。

图2 空间规划协同编制流程设计

1.3 项目策划生成机制

“五规融合”平台应支持各部门在统一的GIS信息平台上根据职能划分进行规划冲突的协调和衔接，并依据GIS“一张图”为项目策划生成提供技术支撑。项目策划生成流程(如图3所示)可以概括如下：

(1) 项目启动。由项目主管部门牵头，提出项目空间选址位置、初步建设内容及规模、总投资估算等，提交至规划部门。由规划部门上传至“五规融合”平台，滚动启动项目空间协调工作。

图3 项目策划生成流程

(2) 规划预选址。规划部门利用GIS分析技术核实项目是否符合城乡规划、是否符合“五规融合”规划控制线管控体系，并确定项目预选址意见。

(3) 建设条件核实。项目主管部门将项目信息及空间选址意见分别发送至财政、国土、环保、海洋、市政林业、水务等部门，相关部门在平台上进行“规划控制线”检测，核实用地空间等建设条件。

(4) 列入项目库。经核实符合建设条件的项目，项目主管部门将其列入“五规融合”策划项目库。

2 五规融合平台总体设计

业务协同视角下“五规融合”平台的研究与建设[8]，核心目标即是设立统一的数据集成标准，基于数据库、MIS及GIS技术，支持不同规划部门成果的集中存储管理和动态更新，支持各部门基于“一张图”统一应用进行规划冲突的协调和衔接，支持多部门在保障重大项目落地过程中的沟通和协作。

2.1 建设内容

“五规融合”平台建设内容可以概括为：①一套标准规范及协调机制：包括平台运行管理办法、规划成果GIS建库标准、地理信息发布服务接口标准规范、交换与共享管理规定、跨部门的信息平台协调保障机制等；②一张图：构建基于GIS的核心空间数据库；③一个平台：搭建“五规融合”服务管理平台。

2.2 系统设计框架

“五规融合”平台采用面向服务的SOA架构，基于GIS二次开发，总体框架由运行支撑层、数据层、组件层、服务层、应用层5层架构而成。运行支撑层保障平台的安全和规范及平台的稳定性、可用性、可扩展性。数据层负责对收集到的数据按照标准化进行分类、整理、入库。组件层提供基础应用软件功能支撑。服务层通过组合和封装服务层提供的各类服务接口资源，实现资源的分布式交换共享服务。应用层针对“五规”业务应用，设计实现6个专题应用子系统[12,13]。如图4所示。

3 业务协同视角下的“五规融合”平台实现

3.1 规划成果数据共享平台

3.1.1 GIS“一张图”数据库

制定《珠海市“五规融合”服务管理平台数据标准》，明确数据和功能服务接口规范，汇集各类规划数据共4大类，20小类，约800个图层，构建GIS“一张图”数据库，如图5所示。

3.1.2 共享交换方式

基于OGC标准的GIS服务技术和Web Service技术，建立Service GIS信息共享架构，通过以下方式实现数据的共享与交换[14]:①基于文件方式的数据转换，用于数据下载；②通过API直接访问空间数据库，用于平台内部的数据管理维护；③Web服务封装对平台数据库的直接访问，用于异构平台数据交换和互操作等方式。

图4 “五规融合”服务管理平台建设框架

图5 “五规融合”一张图

3.1.3 角色访问控制

通过角色控制用户的功能权限和地图权限。

3.2 规划编制协同平台

3.2.1 “五规”协调衔接

“五规融合”平台根据冲突检测模型，应用地理信息的空间拓扑分析方法，利用GIS空间分析技术对给定区域进行“五规融合”两两冲突检测，对各规划有冲突的地方提供分析与警示，协调城规和土规的用地性质冲突等。

3.2.2 空间规划检测

“五规融合”平台提供对各类空间规划及与“五规融合”成果对比检测规则的配置，生成检测报告。

(1) 采用模式识别技术，将规划语言转化为计算机语言，形成规划检测规则库。

(2) 按照专项规划检测机制在系统后台进行检测工作流程配置。

(3) 规划检测时， 根据用户需求启动相应的检测程序和检测规则。

(4) 平台生成专项规划检测报告，客观呈现规划差异及冲突等检测数据信息。

3.3 项目策划生成平台

各部门通过“五规融合”服务管理平台查看其他相关部门的前置审批信息，在完成审批环节之后上传服务至该平台，并在其他部门通过平台发送请求时实时更新上传各自的审批数据、相关空间信息及附件内容。同时，平台可为重大项目和民生设施落地提供数据支撑和各种功能服务，辅助完成项目选址与各类规划间的冲突检测。

3.3.1 建设项目控制性合规性检测

提供新增建设项目与基本生态控制线、基本农田保护控制线、城乡建设用地控制线、产业区块范围控制线(简称“四线”)的分析检测，检测建设规模与指标是否符合“四线”管控规定，提供符合和不符合的面积统计功能。如图6所示。

图6 控制线合规性检测

3.3.2 规划选址辅助决策

建立辅助选址数学模型，在满足各规划要素空间要求的基础上，以项目落地为准则，综合考虑影响建设项目的各种因素，建立评估因素模块库，叠加和集成专题地理、经济社会及各类空间规划，科学确立评估因子，生成选址的多个方案，再根据周边各种自然和社会环境条件、制约或有利因素，综合分析确定最佳方案，生成选址报告。如图7所示。

图7 辅助项目选址

4 结 语

作为“五规融合”成果的信息化载体，珠海市“五规融合”平台从业务协同的角度出发，实现了规划数据的联动共享、空间规划的协同编制及项目立项审批的业务协同，为落实空间管控、实现“五规融合”成果动态更新提供了技术保障。

随着云平台、大数据等新兴技术的应用[15]，“五规融合”服务管理平台将不断完善，在功能整合的基础上推动实现智慧规划。

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Research on the Five Planning Integration Platform Based on GIS from the Perspective of Business Collaboration

CHEN Zhen1,2，WANG Meng1，ZHANG Dongliang1

(1. Zhuhai Urban Planning Verifying & Information Center, Zhuhai 519000, China; 2. Economics and Management School of Wuhan University, Wuhan 430079, China)

In recent years, many cities in China has explored multiple planning integration as a method to establish an integrated spatial planning system. The key for resolving the problem is to improve business collaboration between relative departments. This paper, in combination with Zhuhai’s practices, explores business collaboration mechanism including data sharing, collaborative planning, project planning and establishment mechanism based on the research of business collaboration. Based on GIS, this paper also explores the design and realization in building a platform of five planning integration.

GIS; five planning integration; business collaboration; data sharing; collaborative planning; project planning and establishment

陈真，王萌，张栋梁.业务协同视角下基于GIS的“五规融合”平台[J].测绘通报，2017(7)：124-128.

10.13474/j.cnki.11-2246.2017.0238.

2017-05-04

陈 真(1982—)，男，博士生，高级工程师，主要从事GIS在城市规划中的应用研究。E-mail：45623940@qq.com 通信作者： 王 萌。E-mail：176841463@qq.com

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0494-0911(2017)07-0124-05