东升镇集体产权制度改革的实践与启示

[摘要] 农村集体产权制度改革的方法决定改革的成败，北京市海淀区东升镇集体产权制度改革，是新时期产权制度改革的大胆尝试，也是成功典范。文章总结了东升镇集体产权制度改革的探索、成效和基本经验，分析了股份合作社发展中面临的一些挑战，以期对我国农村集体产权制度改革有所裨益。

[关键词] 集体产权； 股份合作制； 集体经济组织

[中图分类号] F321.32 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2017）07-0110-04

2016年12月26日，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），其中将集体资产划分为资源性资产、经营性资产、非经营性资产。《意见》中明确提出“将集体经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，有序推进经营性资产股份合作制改革”。此次将集体经营性资产股份合作制改革上升为制度安排，是经过长时间的基层实践和学术争论后作出的决定。《意见》中吸收了很多来自基层的改革创新做法和经验，其中就包括北京市海淀区东升镇。

东升镇位于海淀区东部，整个镇域南至西直门，北至西三旗，东与朝阳区相连，西以中关村大街为界，镇域总面积54.6平方公里。其前身为1958年8月成立的东升人民公社。1978年以前，有生产大队14个。1978年1月，东升人民公社和清河人民公社合并，定名为东升人民公社。1984年4月，撤销东升人民公社，设置东升乡，下辖7个行政村。与此同时，将原人民公社集体经济组织更名为东升农工商总公司。各个行政村原生产大队管理委员会改为分公司，属村办公司性质。1990年，建立东升乡经济合作总社，该合作社与东升农工商总公司是一个组织，两块牌子。2001年12月，成立东升地区办事处，辖区面积8.28平方公里。2002年开始，东升乡对集体资产进行全面清查核算，各经济合作分社及总社陆续向股份经济合作社转型。2011年8月，撤乡设镇并保留地区办事处。东升镇辖6个居民委员会和10个股份经济合作社，其中有5个行政村。截止到2014年底，地区办事处范围内户籍人口20135人，其中农业人口3658人，居民户籍人口16477人。

由于东升镇所具有的特殊区位优势和当年并没有完全实行包产到户，集体手中掌握了比较多的可用于集中发展的土地资源和经营性资产，历年盈余积累较多，集体资产规模可观。早在1987年，东升乡的太平庄村集体经济组织成立了北京第一家由村集体办的涉外饭店——蓟门饭店（目前已和保利集团合作将蓟门饭店改建为五星级的现代酒店）。但随着城市经济的迅猛发展，东升镇原有的农民陆续转为居民，集体成员不断变动，不同群体之间矛盾加剧。以农民身份为基础的集体成员权和集体资产收益分配权在新形势下引发了许多社会矛盾。集体资产的收益权是和集体经济组织的成员资格捆绑在一起的，没有成员资格就谈不上享有收益权；没有农民身份，也谈不上集体经济组织成员。另外，原有的产业也多为一些高投入、高耗能、低产出的工业企业，不仅不适应市场需求，也不符合区域发展规划，大部分企业经营陷入困难。为了解决集体资产产权不清，落实集体经济组织成员的集体资产收益权，促进集体经济发展，实现农民转为居民，加快城乡一体化发展，东升镇从2002年开始了农村集体产权制度改革的探索实践。

东升镇改革的探索和成效

东升镇集体产权制度改革的探索。中国的农村集体产权制度变迁大致可以分为三个阶段：第一阶段是从1958年到1978年，是集体产权制度形成和相对稳定的时期，这时期明确了土地归生产队所有，生产队是集体财产权利的主体，并以生产队作为基本核算单位，实行独立核算。第二阶段是从1978年开始一直延续到现在。从1978年安徽省凤阳县小岗村开始实行的“包产到户”“包干到户”，开创了家庭联产承包责任制的先河。农村土地的产权不再集中在集体经济组织手中，土地的经营权赋予农民，重新确立了农户作为农业生产的主体地位，农户自主决定土地经营。第三阶段，是目前正在经历的改革阶段，是针对第二阶段集体经济发展所取得成果的公平分配和解决进一步发展的问题。更多的权能从所有权中分离出来赋予农民，这次改革的制度创新在于集体资产收益分配上，农民不再是作为集体的组成部分存在，而是作为股东按所持份额独立享有收益分配。改革前，东升镇集体产权属于“外方内圆”。集体之间边界是清晰的，属于镇集体还是村集体的资产可以清晰界定，村集体之间的资产也有明确归属。但是，集体内部集体成员对集体资产享有的份额和收益的份额是模糊的。为了实现集体成员对集体资产的民主管理、监督和收益的权利，2003年初，东升镇根据实行的“乡镇一级所有，分级核算”的制度，采取自下而上、先村改后镇改的改革步骤，推进集体产权制度改革。改革的内容就是对集体资产清产核资后，将净资产折股量化给集体成员，组建股份合作社作为集体资产的权利主体。集体成员以股东的身份按份享有集体资产收益分配权。集体资产处置包括四部分内容：退偿合作化初期社员入社的股金；预留社员的社会基本养老、医疗保险；对退偿老股金和扣除预留社保金后的集体净资产的20%作为集体量化份额，余下80%的净资产全部量化给个人；集体资产量化完成后建立以股份合作社为主体的新型集体经济组织，作为集体资产的所有者主体和经营主体。

在改革中，集体成员资格界定和股权设置是关键难点问题。东升镇根据集体经营性资产形成、积累的特点，既尊重历史形成又承认现实差别。集体经营性资产的量化着重体现劳动贡献而不是农民与生俱来的成员权，有资格参与个人资产份额量化的人员不仅包括现集体经济组织成员，也包括未参加过集体资产处置的原集体经济组织成员，既兼顾转出人员的利益又兼顾在职人员的利益。将个人量化总资产分为：基本份额、资源份额、劳龄份额三个部分，分别依据人口数、劳动力人数及劳动贡献时间量化到人。东升镇个人资产量化的份额设置及有资格参与量化的人员身份界定，都是以是否参加过集体经济组织的劳动作为重要依据，而不是简单地以是否有本鄉村的农业户籍作为标准。

集体资产量化完成后建立以股份合作社为主体的新型集体经济组织。2008年，东升乡的7个村陆续完成了清产核资、退偿老股金、资产量化，分别成立了股份合作社。2010年，又相继完成了乡级集体经济产权制度的改革，改革后将原有的三个乡直属公司改组成股份合作社。村乡两级集体经济组织改制后，一共成立了10个股份合作社。10个股份合作社分社作为集体资产的所有者主体和经营主体。总社是全乡10个股份合作分社中集体股的所有者代表，对各股份合作社的集体资产运营进行监察、监督，不直接对集体资产进行运营。社员代表大会由全体社员代表组成，是最高权力机关。

东升镇集体产权制度改革的成效。通过产权制度改革，东升镇明晰了集体经济组织内部的产权关系，建立了现代公司治理结构和外部监督机构；解决了大量历史遗留问题，在集体内部明晰了社员的所有权，赋予股份社股东收益分配权、参与管理权、监督权等，同时也维护了集体资产的完整性。东升乡集体经济组织改革后成立了10个股份合作社，共有股东5055人，股东代表418人，按照现代的公司治理结构建立了“三会”制度，即股东代表大会、董事会、监事会，股东通过“三会”行使自己的“四权”（所有权、经营权、决策权、监督权），“三会”制度是“四权”权能实现的载体。

集体经济实力增强，农民收入增加。2010年，东升乡实现集体经济总收入11.89亿元，集体经济纯收入5.6亿元，全镇资产总额97.7亿元，净资产总计25.6亿，劳均分配43979元。产业结构不断优化升级，农业已经完全从东升乡的产业结构中退出，第三产业和第二产业在集体经济收入中的比重为84：16，服务业成为镇集体经济的支柱产业。经过五年的发展，2015年，全镇实现集体经济总收入19.4亿元，劳均分红6.29万元 。东升镇2011年到2015年之间，实现总收入532亿元，累计分红11.5亿元 。

股份合作社是资本与劳动的联合，增加了农民的资产性收入和劳动收入。农村集体经济产权制度股份合作社改革后，农民即是股份合作社的员工参与劳动，又是股东对股份合作社进行投资。农民既作为员工领取工资，又作为股东参与分红，农民从福利分红转为按股分红，真正实现了资本与劳动的联合。农民不仅有工资性收入还有资本性收益，切实有效地增加了农民的收入。

东升镇改革的基本经验

合理设置股权，形成稳定预期，确保制度的稳定性。改革中股权设置的方式和比例直接影响到改革后能否稳定实行“固化股权”的模式。一是股权设置中不过分强调土地在集体经济中的要素价值。不可否认，今天一些城市地区的集体资产数额较大，有土地增值的原因，但经营性资产价值的增加主要是靠以往集體经济组织成员的劳动创造和历年盈余积累所形成的，尤其是以前集体经济组织重积累轻分配。初级社时期曾规定：土地报酬由合作社商定固定数额，低于劳动报酬，而且不随着生产的发展而增加。这种分配方式认为合作社的收入是由社员劳动所创造的，不是土地所创造，因此土地的报酬很低，只是象征性的收益。二是合理进行份额的划分和比例设定。过分强调土地要素在分配中的比例，会导致难以形成固化成员权。在当今的市场环境下，农民早已经形成了土地不断增值的心理预期。如果在集体产权制度改革中土地股占比过多，改革后会加大新生儿和嫁入女等新加入集体的成员要求无偿分得土地诉求和取得集体经济组织成员资格的潜在危机，农村土地会面临不断重新调整的局面。

集体经济与区域经济融合发展。东升从生产大队搞农业生产，到乡镇企业发展工业企业，如今股份合作社投身到现代新型科技服务业，东升镇将集体经济的每一步前行发展方向与区域发展和规划紧密结合，借助区域产业发展的辐射带动效应发展自己，将自己融入到区域发展中。东升镇的博展股份合作社，根据海淀区发展国家自主创新示范区核心区的战略规划，在集体土地上建设了中关村东升科技园。2012年7月，东升科技园被批复为国家级的科技园。2016年东升镇集体股份合作社又在从清华东门到成府路之间的集体土地上建造了中关村智造大街，主要从事智能制造高端技术服务业和孵化。过去的乡镇企业清华园宾馆，如今已经华丽转身成为“国际交流中心”，为创新企业提供一站式服务。不断根据区域经济发展的特点调整自身产业结构，是东升镇集体经济不断壮大的原因之一。

集体建设用地的灵活利用。城市建设所需要的土地并非只有国有土地才可以使用，集体经营性建设用地无需国有化也可以用于城市的建设和发展。2009年，东升乡以集体经济组织改革后组建的博展股份经济合作社为主体，利用已经停产的老旧工业企业的用地和周边200多亩垃圾堆放地，自主开发建设了东升科技园。整个园区规划面积3.78平方公里，分三期施工建设。一期总面积20万平方米，由集体经济组织投资5亿元建设，二期位于一期北侧，占地面积45.1公顷，规划产业建筑面积68.9万平方米。二期开发中，东升乡通过宅基地置换回迁安置房的方式，对农民进行搬迁安置，自征自用土地中回迁安置房用地5.44公顷，其余均作为产业用地，园区采取只租不售的模式。股份合作社在集体建设用地上投资区域发展项目，不仅可以增强股份社发展的经济实力和发展动能，也可以缓解政府在征地方面的压力。集体经济靠吃瓦片是很难解决农民转居后的工作及增收的。对政府而言，土地国有化成本节节攀升，财政负担沉重，在征地过程中各种矛盾突出，社会问题频发。将集体建设用地纳入地方区域经济规划中，农民获得投资经营收益，政府获得税收，可以说是双赢。

股份合作社发展面临的挑战

完善股份社的治理结构是目前股份社发展所面临的最大挑战。股份合作社社员的受教育程度和综合素质决定了股份社必须聘请职业经理人负责股份社的经营管理。由于股份合作制企业的自身特点，代理理论中对经理人的监督和激励措施很难像在普通企业那样有效 。股份合作社面临着对经理人激励不足和监督乏力的双重困境。首先，对管理层普遍采取的股权激励方式在股份社难以奏效。为了防止股份集中在少数人手中，少数人通过资本份额控制股份社，股份社对管理人员持股比例有严格规定。东升镇的塔院股份经济合作社增资扩股方案中明确规定：允许股份社及企业的经营管理人员普通股的配股指标高于平均认购额，但认购股份不高于平均认购限额的3倍。这种股权配置份额对职业经理人基本上起不到什么激励作用。另外，股份社的股份不能在公开市场上交易，管理人员缺少外部压力和被接管的危机感。其次，股份社董事会对管理层的监督如同隔靴搔痒。由社员代表大会按照一人一票的原则选举出的董事会是股份经济合作社股东代表大会的执行机构，代表股东大会治理股份社并对股东代表大会负责。股份社股东之间相互比较熟知，股东代表大会选出的董事会成员是被股东们信任、可靠和诚实的人，但不能保证选出的董事会是有能力的，是能够胜任监督管理职责的。能力不足的董事会监督专业的职业经理人，监督效果如何是可以想象的。最后，职业经理人和股份社股东目标一致性问题。职业经理人追求的经营目标是利润最大化。而合作制企业的建立是为成员服务的，盈利是最终的目的，但不是目的本身。博展股份社安排了280多名镇里农民在园区从事物业管理、设备维修、园区绿化等工作。从节约成本，提高利润的角度，雇佣这么多人员没必要，但从股份社安排就业的角度来说又十分必要。 如何将两者的目标协调统一，也是股份社发展中必须要解决的问题。

[参考文献]

[1] 叶兴庆. 准确把握农村集体产权制度改革的方法论[J]. 中国发展观察， 2015， （02）.

（作者简介：甘伯愚，中共北京市海淀区委党校律师党校副校长）

责任编辑 / 高 斌