环境公众参与需兼顾有序性与有效性

■文/梁忠 北京大学法学院2016级环境与资源保护法学博士

环境公众参与需兼顾有序性与有效性

Environmental public participation needs to take orderliness and effectiveness into account

■文/梁忠 北京大学法学院2016级环境与资源保护法学博士

在环境治理领域，公众参与的重要性已得到广泛的认可，因其不仅可以提高环境治理的科学性、正当性与民主性，也有助于协调利益冲突和监督行政权。公众参与不足是我国环境治理效果欠佳的一个重要原因，扩大公众参与范围、健全公众参与渠道、深化公众参与程度已成为我国环境治理制度未来发展的重要方向。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中明确提出，要“鼓励公众积极参与”，并对完善公众参与制度、环境信息公开、保障公众知情权等主要内容作出了要求。《生态文明体制改革总体方案》也对环境公众参与作出了类似的要求。《环境保护法》第五条明确将公众参与规定为环境保护的一项基本原则，并在第五章以专章形式对“信息公开和公众参与”作出规定，为环境公众参与的展开提供了基本的法律框架。

公众参与功能的发挥需要建立在两个前提之上，一是有序参与，二是有效参与。有序参与要求公众参与必须理性、有序地进行。如果公众参与过程毫无秩序，甚至破坏社会秩序，那么不但无法实现有效的参与效果，相反会成为新的需要治理的问题。在我国环境治理过程中，时常出现的环境群体性事件等法外参与现象，便是无序参与的一种表现。无序参与的原因多种多样，其对环境治理都造成程度不一的消极影响，必须予以化解。有效参与要求公众参与能对相关决策产生实际有效的影响，公众参与不是决策过程的形式要求，而是实质要求。对环境可能造成影响的决策不但要在决策程序上符合公众参与的要求，还必须将公众参与的意见作为最终决策的考量因素。实践中公众参与沦为“走过场”“走形式”或“作秀”等现象，都是对有效参与要求的背离。有效参与要求决策者必须重视公众意见，认真对待公众意见，无论最终采纳与否，都需要进行回应并作出合理的说明。

为保证公众参与的有序性和有效性，需要对公众参与过程中各主体的行为进行适当的引导和约束。对于公众而言，要明确其参与的权利，参与渠道，以指导公众的参与行为。《环境保护法》第五十三条第一款明确规定，“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，未来需要在此基础上作出更具体的规定。对于企业而言，需要根据法律规定履行相关义务，如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量等信息，接受社会监督；对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。对于政府而言，需要强化其保障公众参与的义务和责任。根据《环境保护法》第五十三条第二款的规定，“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”