公共服务可以外包，政府责任不能缺失

陈婧

【摘要】公共服务外包将竞争机制引入公共产品和服务的提供过程，推动了参与主体的多元化，有效地提升了我国公共服务供给的质量，并起到减轻政府负担的作用。社会主义市场经济的发展实践表明，政府应把握好市场的发展方向，才能确保其不偏离正确的轨道。

【关键词】公共服务外包 市场化 责任缺失 政府

【中图分类号】D669 【文献标识码】A

自20世纪90年代以后，我国开始逐步在公共服务领域采取外包策略，据财政部公布的统计数据显示，2015年我国政府服务类采购金额较上年增长了1409.7亿元，总金额为3343.9亿元，增幅达72.9%，占全国政府采购总规模的15.9%。可以说，公共服务外包已经成为我国政府进行社会治理的重要手段。

能否为公众提供符合其要求的公共服务，成为衡量政府是否履行职责的一个重要标准

近年来，我国一直致力于服务型政府和责任政府建设。在公共服务领域，以往的全能型政府往往是垄断公共产品和服务的供给，而服务型政府应该在公共服务供给中起到掌舵者的角色。政府可以适当将部分社会职能、经济职能下放，交由非营利组织或是私营部门承担，这一方面可以减轻政府的财政负担，另一方面也可以提升公共服务供给的专业性，提高公共行政成效。另外，公共服务外包也能让政府从繁重的公共服务供给中抽身，更好地做好服务性工作。

公共服务外包是社会主义市场经济发展的必然趋势，也是我国服务型政府建设的重要举措。通过将公共服务外包，政府减轻了财政、行政等方面的压力，但这种公共服务供给方式绝不是政府不履行社会管理职能的借口。在公共服务外包过程中，政府必须履行法治责任、财政责任、监管责任等，使公共服务外包能够满足民众需求，这样才能提升政府公信力。

当前我国推进行政体制改革不仅仅是推进政府向服务型转变，还要求政府能够根据我国社会经济的转型来调整部门结构和职能，其中一个重要体现便是强调社会治理主体的多方参与。为此，必须处理好政府、市场以及社会三方面的关系。公共服务外包正是多方主体参与社会公共服务供给的一个典型，政府必须履行责任确保公共服务供给主体的多元化，这也是提高公共服务质量的一个必要条件。而在这一过程中，能否为公众提供符合其要求的公共服务，也成为衡量政府是否履行职责的一个重要标准。

公共服务外包中存在着政府法制责任缺失、监管责任缺失等相关问题

法制责任缺失产生的相关问题。政府在公共服务外包中的法律责任主要是指政府对公共服务外包的范围、外包程序、外包的方式等作出法律方面的规定，确保公共服务外包的合理化和规范化。而政府在公共服务外包中法制责任的缺失会影响承包商提供服务的效率，并让主体间产生不信任。公共服务外包可以减轻政府负担并提升行政效率，但若政府没有从法律角度明确自身与承包商在公共服务中的角色，厘清双方的责任，则可能引起公共服务效率的低下。另外，如果由于法制责任的缺失，公共服务外包中主体间的关系得不到界定，公众缺乏表达诉求的权利，政府在其中利用权力压制承包方，这会导致承包方消极怠工，为公众提供质量低下的公共产品和服务，公众必然会对政府与承包方产生信任危机。

监管责任缺失产生的相关问题。公共服务外包是一种市场化手段，市场存在自身的弊端需要政府进行宏观调控。所以公共服务外包虽然减轻了政府压力，但并不意味着政府能够从公共服务供给中完全脱身，政府还需要对整个公共服务外包过程进行调控监管。如果政府在公共服务中监管缺失，会引发下面两个问题：

一是定价失真。从理论上来说，政府将公共服务外包可以降低财政支出，但在具体实践中，公共服务外包却又产生新的成本，如政府在向承包商购买公共服务时若以盈利为目的，那么承包商实际上会将这部分成本转嫁给作为消费者的公众，其手段便是提高公共服务供给的价格，最终消费者要么付出极大的代价享受公共服务，要么因为缺乏消费能力而享受不到公共服务。除此之外，公共服务外包还会产生一些负面成本，如一些承包商在提供公共服务的过程中以牺牲环境为代价，还带来污染的负面成本，最终还是要由大众买单。

二是监管缺位问题。一些部门将公共服务外包看作是公共服务供给私有化，认为政府便可借此从公共事务中脱离，甚至将之看作是逃避行政责任的手段，因此在公共服务外包中并没有履行监管责任，这导致公共服务供给质量的低下，侵害了公众权益。

财政责任缺失拖慢城市化进程。随着城市化的推进，我国用于城市建设的财政预算不断增加，但其中用于城市市政公用设施建设的投资比重并没有随之增长，甚至出现下降趋势。一些地方政府在实行公共服务外包后，便不再履行财政责任。还有一些涉及政府公共服务的项目，由于缺乏政府财政投资，加之项目本身盈利有限，很多私营企业组织并不愿意承包，这也导致一些城市公共服务供给低效，出现基础设施投入不足的问题，影响城市化的推进。

提升我国公共服务供给的质量，减轻政府的负担

要完善有关公共服务外包的法律法规，强化法制责任。目前，我国涉及公共服务外包的法律主要是《政府采购法》，但这部法律并不完善，还需要对之加以修订，在内容上应明确政府在公共服务外包中的权责，并对承包商加以确认，为公共服务外包提供法律保障。要想《政府采购法》发挥应有的作用，我国还需在此基础上制定配套的实施细则、制定行业性的法律法规等，如可制定《公共服务外包项目实施细则》，对公共服务外包的具体程序、合作方式、经费保障、主体责任追究等进行规定，这有利于提升法律的可操作性，对政府的公共服务外包活动进行具体指导。

要强化监管问责机制建设。在监管机制建设上，政府可以组建独立的公共服务外包监管机构，对公共服务外包中合同制定进行审查，确保公共服务合同外包的合法有效，防止承包商与行政人员之间存在腐败寻租现象。该机构还要对承包商所提供的公共服务产品质量、价格等进行监督和把关，严格督查承包商以次充好或者抬高公共产品供给价格、谋取暴利的行为。在监管上，政府还需要动员大众媒体和群众对政府公共外包活动进行举报监督，形成全面的监管网络。缺乏问责机制削弱了政府的监管力度，使得个别官员在公共服务外包活动中肆无忌惮的以权谋私，侵害公众权益。要想解决这一问题，政府就必须构建问责机制，其前提是要在法律法规中明确公共服务外包中决策者与执行者的权责，使得问责有法可依。最为重要的是，还要完善事后责任追究制度，除了追究外包项目中政府直接负责人的责任，还要追究监督机构相关人员的责任，这样才能确保政府内部监督制度发挥作用。

要加强反腐倡廉机制建设，推动政府在公共服务外包中落实伦理责任。公共服务外包中的腐败问题大大降低了这一模式应有的成效，所以我国要推动公共服务外包的健康发展，必须建立反腐倡廉机制，治理公共服务外包中的腐败问题。除了建立有效的监管机制和惩治机制外，我国还需要从预防角度出发，在制定公共服务外包政策时融入反腐倡廉的理念，在政策落实的同时开展评估反馈工作，时刻监督公共服务外包的各个环节，最大程度地压缩腐败空间。另外，要想从源头上防止公共服务外包中的腐败问题，必须以制度约束权力，政府部门要明确政府权责，防止其出现权力缺位或越位現象，避免政府官员滥用权力进行寻租。

（作者为中国社科院法学所博士后）

【参考文献】

①任月红：《深化公共服务外包改革面临的实践难题》，《浙江社会科学》，2012年第8期。

②叶托：《超越民营化：多元视角下的政府购买公共服务》，《中国行政管理》，2014年第4期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲