推进“一带一路”设施联通的思路和政策

罗雨泽

(国务院发展研究中心 对外经济研究部， 北京 100010)



推进“一带一路”设施联通的思路和政策

罗雨泽

(国务院发展研究中心 对外经济研究部， 北京 100010)

顺利推进“一带一路”设施建设和联通意义重大。选取铁路、公路、港口、电力、电信、能源管道等关键基础设施进行建设资金需求评估，并围绕区域经济合作、投融资支持和参与主体能力提升等方面对合作机制和实现路径进行探讨。结果认为：解决设施联通投融资问题的关键在于改善项目建设、运营环境，完善相关机制，降低项目风险，提高设施的利用率，改善项目的营利性；“一带一路”沿线国家应加强磋商，尽快设立“一带一路”设施联通协调委员会，促进规划合作、投融资机制建设、及时评估反馈和协商调解机制完善等方面的工作，为设施建设联通凝聚共识、打消顾虑、扫除障碍、突破瓶颈提供强有力的合作机制。

一带一路；设施联通；机制建设

设施联通是“一带一路”合作的优先领域，决定着“一带一路”建设的进程和成败。对于“一带一路”建设来说，明确思路、制定科学合理的推进方案和采取有力的支持政策与保障措施不但意义重大，而且十分迫切。国务院发展研究中心“一带一路”设施联通课题组选取铁路、公路、港口、电力、电信、能源管道等关键基础设施进行研究，并围绕区域经济合作、投融资支持和参与主体能力提升等方面对合作机制和实现路径进行探讨，以期为“一带一路”设施联通提供系统科学、深入专业的研究支撑。

一、推进“一带一路”设施联通的重要意义

(一)有利于突破发展瓶颈，加快域内国家经济发展和民生改善

基础设施落后是制约“一带一路”沿线国家经济发展的主要短板，沿线国家约有5亿人无法用电，接近半数人口享受不到互联网服务，数以亿计的人缺乏安全饮用水。根据世界经济论坛发布的《全球竞争力报告(2014—2015)》，在有竞争力数据的54个沿线国家中，有40个国家的综合基础竞争力指数低于5分(相当于百分制的70分)，有50个国家的基础设施竞争力指数低于综合基础竞争力指数。这表明，在包括制度、基础设施、宏观经济环境、健康和初等教育等系列基础能力中，基础设施是短板中的短板。

(二)有利于改善域内经贸合作环境，促进优势互补、实现共赢发展

互联互通、标准兼容的基础设施是货物贸易、资金配置、人员流动以及产业合作的基本前提和重要条件。从全球经验看，区域经济合作深化离不开基础设施联通水平的提升。诸多区域经济组织(如欧盟、东盟)都通过出台相应规划、设计机制和制定政策来改善设施联通的状况，上合组织也致力于推进交通运输领域的便利化合作。“一带一路”沿线国家具有较大的互补发展潜力，中东、中亚地区自然资源丰富，东南亚、南亚、非洲劳动力资源密集、成本优势明显，中国拥有完备的产业体系和广阔的消费市场，欧洲经济发达、技术先进。大通道和设施联通网络形成后，资源、生产、市场、技术将很好地对接，陆海统筹，内陆国家可破除“内陆锁定”，海洋国家可扩大经济腹地，相互借力，互补短板，区域经济合作的大格局将被激活。

(三)有利于尽快取得早期收获，坚定对“一带一路”的信心

一是基础设施建设和联通顺应国际潮流，较易实现对接。这一观点在全球范围内引起广泛共识，诸多区域和国家将基础设施建设和互联互通作为重要领域，并出台了相应的实施计划。二是加强基础设施领域重在补短板、破瓶颈，一旦建成，对促进经济发展和改善民生作用明显。三是我国国际工程承包实力强，建设能力有保障。“中国建造”在质量、造价、效率等方面有较高的性价比。2016年中国入选美国工程新闻纪录(ENR)的企业数量有65家，在国别排名中位居榜首。基础设施通常项目大、影响深远，具有指标性意义，有利于增强各方对“一带一路”的信心。

二、推进“一带一路”设施联通面临的主要挑战

(一)建设资金缺口大，面临投融资困境

基础设施落后是制约“一带一路”大多数沿线国家经济发展、人民福利提升的关键瓶颈，弥补与世界平均水平之间的差距、达到合意水平所需投资额巨大。本课题组预测，2016—2020年，“一带一路”基础设施投资需10.6万亿美元，每年的投资额为2.1万亿美元。这些国家自身无法满足这样的需求，即使加上经济援助也不能，正因如此才陷入“经济落后—无力投资基础设施—基础设施落后—经济无效率—经济落后”的不良循环。一些国家虽然存在资金剩余，但因缺乏畅通的投资渠道、有效的安全保障机制等原因，无法流向基础设施建设资金短缺的国家。“三高一低”(高需求、高风险、高成本、低投资)反映了“一带一路”基础设施建设所面临的投融资困境。

(二)项目建设运营环境不佳，商业风险高

一是受政治因素干扰大。“一带一路”部分地区地缘政治形势复杂，存在各种各样的矛盾，且缺乏战略互信，阻碍互利合作，已投资项目也时不时受到政治事件的冲击，有些重点合作项目遭遇违约和叫停。二是汇率汇兑风险高。资本市场不发达，市场化水平总体不高，监管机制不健全、不完善，宏观政策协调不够，抗外部冲击能力较弱，汇率波动大，政策干预频繁。三是法律风险突出。法律法规不健全，且不同国家差异较大，不但容易产生争议，而且纠纷发生后不利于解决。

(三)缺乏覆盖全面、具有较强针对性和约束力的区域合作机制

“一带一路”覆盖区域广、涉及领域多，目前围绕“一带一路”建立的合作机制多为双边的，现有的区域合作机制虽然繁多，但没有一个是覆盖“一带一路”沿线所有地区的，尤其是在规划对接、跨境设施项目共建方面缺乏统筹平衡机制，广泛磋商机制、投资保护机制、争端解决机制尚未建立，对促进“一带一路”基础设施建设合作、标准兼容、投资安全和运输便利化的协调效力有限。

三、推进“一带一路”设施联通的思路

(一)基本思路

“一带一路”基础设施建设与联通，规划先行，从各国发展需求和区域共同发展需要出发，以互利共赢为导向，兼顾进程、质量和效益，共商建设联通实施规划；有序推进，分阶段、分步实施，逐步建成基础设施网络和体系；加强保障，支撑和保障机制跟上，改善投资、建设、运营环境；提高效益，政府和企业协同发挥作用，提高基础设施使用率，重点解决项目风险大、赢利性差等问题。

(二)基本原则

1.共商共建。平等协商，相关各国充分表达诉求，发表意见，贡献智慧，制定规划和设计方案时尊重其他相关国家利益，确保项目的共赢属性；携手共建，一方面，汇集利用各方各种资源，优势互补，另一方面，赋予各方同等参与机会。

2.软硬兼顾。既要重视硬件基础设施的投资建设，也要重视政策协调与联通机制的完善。通过加强政策和机制层面的合作，提高便利化水平，挖掘现有基础设施互联互通潜力，提升设施运营效率，改善经济效益。

3.政企合作。政府营造改善环境、搭建平台、创造条件、加强保障，重点规划基础设施合作蓝图，协商制定统一或兼容的基础设施建设标准，完善投融资机制，健全安全保障机制，广开和畅通渠道，让企业“可投、愿投、敢投、能投”。企业发挥主体作用，基于自身资源、优势，围绕设施建设蓝图和建设需求，制定适宜的发展战略，创新商业模式，不断提升基础设施质量和运营效益。

4.经济可行。经济可行是“一带一路”建设可持续的基础，也是互利共赢的前提。既要考虑项目对经济发展和区域合作的战略意义，又应选择共识广、条件成熟、经济性好的项目，做到战略意义和经济效益的统一，确保“一带一路”项目建设的成功率、共赢性和可持续性。

5.循序渐进。在统一规划蓝图下，分清主次，建联结合，先易后难，先急后缓，分步推进，最终形成联通全域的基础设施网络。

(三)重点方向

沿线国家应重点在以下三个方面发力：

着力推进与生活、生产密切相关的三大基础设施(见表1)：交通运输类，铁路、公路、陆海港；能源类，电力、管道；信息通信类，光缆、基站、数据中心、终端等。

着力解决规划与融资问题：规划协调不足、缺乏共同的基础设施蓝图，设施标准不统一，投融资机制不健全，融资难，融资贵，投资风险大。

着力补上安全保障和利益分配机制短板：缺乏战略互信，区域合作机制碎片化，共同的安全保障机制、利益分配机制和争端解决机制尚未建立。在建设大范围合作机制难度较大的情况下，可以畅通运输大通道和建设经济走廊为突破口，探索合作机制的建立与完善。

表1 推进主要类型基础设施联通的基本思路

四、推进“一带一路”设施联通的战略举措

(一)发起成立“一带一路”设施联通协调委员会

围绕基础设施建设、联通、运营等环节，设立秘书处和规划、投融资、评估、协商调解四个功能工作组，推进相关区域合作机制建设与完善(见图1)。秘书处：承担日常协调任务，负责召集紧急磋商会议，代表“一带一路”与域外合作机制对接等；规划工作组：收集沿线国家不同的利益诉求，协调各国立场和政策，集中商讨设施规划制定；投融资工作组：着力改善基础设施投资环境，提升项目赢利性，畅通资金进出渠道，分散、降低投资风险；评估工作组：进行事中、事后评估，建设公共数据平台和进行公益性研究，发表政策环境和设施联通进展年度报告；协商调解工作组：制定基础设施建设原则和标准，明确投资与保护原则，推进运输和通关程序简化，提升相互兼容性，依托上海、香港、新加坡等法律人才和资源推进建立争端解决中心，会商利益分配和争议解决原则，协调重大纠纷。

图1 “一带一路”设施联通协调委员会

(二)创新完善投融资机制

解决融资难题的关键在于改善基础设施项目的商业环境和前景。沿线多数国家拥有自己的主权基金、储蓄、信贷等间接融资渠道以及债券股票等直接融资市场，并且规模可观、潜力巨大。国际组织也有丰富的资金资源可用，域内外有丝路基金、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、欧洲复兴开发银行、世界银行全球基础设施基金(Global Infrastructure Facility，简称GIF)等。要用好官方资金，调动社会资金，充分利用域内资金，尽量吸收域外资金等，前提是必须有好的项目，既对区域发展具有战略意义又有着良好的经济效益预期。应超越金融领域设计投融资机制，在构建跨境金融服务网络的同时，改善基础设施投资环境，改进项目筛选机制，创新利用PPP和“基础设施+”的商业开发模式，加强投资安全保障，降低投资风险，提高投资收益，驱动基础设施建设走向良性循环。

(三)联合设立“一带一路”共同发展研究基金

联合相关国家，设立“一带一路”共同发展研究基金，资助域内外智库、大学围绕“一带一路”规划建设开展前瞻性、理论性、政策性研究，总结和推广发展经验，为政府建言献策，为企业提供咨询建议，为民众解惑释疑，针对突出问题提供解决方案。智库上服务政策沟通，下引领民心相通，应在“一带一路”合作中发挥重要作用。

(四)国内建立简洁高效的统筹协调机制

强化、简化“一带一路”领导小组与各部委、各级政府、各行业协会之间的工作协调机制。整合国家部委、地方政府和社会资源，在统一框架下运行，如整合各类双边和区域性基金为“一带一路”合作发展基金，统筹加以利用。制定重点任务工作时间表和路线图，实施分类分级管理，进一步明确各部委分工和各地区授权，提升我国推进“一带一路”建设的整体性、协同性和行动效率，避免一哄而上、重复投资甚至恶性竞争。

(责任编辑 魏艳君)

The Thought and Policy for Propelling the Facilities Interconnection of “the Belt and Road”

LUO Yuze

(Ministry of Foreign Economic Research, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

It is of great significance to successfully propel the construction of the facilities and the interconnection. The research of choosing the railway, highway, harbor, electric power, telegraphy and energy tubes, the evaluation of the fund demand for the construction, and the discussion of the regional economic co-operation, the support for the investment and financing and the ability of the participant, etc. are analyzed in this paper. And the results show that the key to the question is to improve of the project construction, operation environment, the related mechanism and the utilization of the facilities, to reduce the project risk, and to perfect the project rentability. Besides, the countries along the line should reinforce the cooperation, and set up the coordination committee of “the Belt and Road” soon which consists of secretariat and four functional groups, namely group for propelling cooperation, group for constructing the mechanism of investment and financing, group for assessment and feedback in time, and group for consultation and conciliation mechanism, so as to build consensus for the construction of the facilities and interconnection and provide powerful cooperation mechanism for dispelling misgivings, clearing away obstacles and breaking through the bottleneck.

“the Belt and Road”; facilities and interconnection; construction mechanism

2017-06-08

罗雨泽，男，研究员，博士，国务院发展研究中心对外经济研究部综合研究室主任，研究方向：国际经济、产业组织、公司治理。

罗雨泽.推进“一带一路”设施联通的思路和政策[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(7):1-5.

format：LUO Yuze.The Thought and Policy for Propelling the Facilities Interconnection of “the Belt and Road”[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):1-5.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.001

F113.2

A

1674-8425(2017)07-0001-05