孙文凯：限制人口规模就能解决城市问题吗？

孙文凯：限制人口规模就能解决城市问题吗？

孙文凯，中国人民大学经济学院副教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

北京、上海、广州、深圳等特大城市去年公布的“十三五”规划纲要均明确了2020年的人口控制目标，北京提出常住人口控制在2300万人以内，上海提出控制在2500万人以内，广州提出控制在1550万人以内，深圳提出人口发展预期目标为1480万人。一般认为设置人口红线是基于解决大城市病的现实需要。

近几年来，一些人把大城市中的很多问题归结为“人太多”导致的，比如交通拥挤和污染，以及高房价和资源紧张，并进而提出应该限制城市人口。不少大城市设立了人口规划目标，一般都是设置上限，并努力通过行政措施力争实现这些人口控制目标。

我们认为，这种限制需求不仅不能解决问题，反而会降低城市活力、效率和人民的幸福感。而通过市场价格机制的调节和政府增加供给，调整结构和产业布局等手段可以解决这些问题。

第一，现在城市中的很多问题不是人口过多导致的，而是规划和管理没有适应需求导致的。

数据分析发现，在发达国家，人口密度越高的地方人均碳排放越小，因为大家居住的地方离工作地点比较接近，人们出行不需要过多开车，而且可以借助公共交通服务。但如果消费和教育集中在市中心，而市中心的居民区又比较少，人们不得不到远离市中心的地方居住，人们就不得不开车去购物，开车送孩子上学。已有分析发现暑假期间（人们不用开车送孩子上学）交通拥堵情况变少了，人均的可吸入颗粒物下降了每立方米20微克。也就是说，政府可以通过提供优质的公共服务和缩短居住距离而解决拥堵和污染的问题。

另外，相比于东京，北京上海的建成区面积偏小，地铁网覆盖范围和密度也远远不够。这也是北京上海比东京人口少但更觉得拥堵的重要原因。

第二，行政性的限制人口存在理论和实践两个方面的问题。

从理论角度来讲，几乎没有办法测算出一个城市应该容纳多少人口。因为城市的承载力不是一个静态的概念，而是随着城市产业结构和技术等因素的变化动态增长的。比如，很多人认为水资源的限制是制约北京承载大量人口的一个因素，而事实上2001年以来北京总人口几乎翻了一倍，但是北京总用水量是下降的。为什么？第一，规模经济导致人均用水量下降；第二，产业结构调整，减少了工业的产值比重，而工业用水是大户，水的用量就下来了。而且，水是可以运输的，并且只要这种运输带来的好处大于它的成本这种方案就是可行的。洛杉矶的水80%都是从外面运输的。我们不能简单考虑北京自身有多少水资源来决定北京能够容纳多少人口。

而从实践角度来说，当我们限制一个城市的人口时就必须决定谁能够待在这里，谁不能够待在这里。这意味着我们要把人区分为不同的类型，这就涉及到公平的问题。这其实是让那些被管制的人承担城市人口增加带来的成本，而那些继续生活在城市的人，享受城市规模经济的效益。

第三，政府的一些限制性政策如户籍管制会导致城市的劳动生产率降低。

用户籍和公共服务覆盖缺失来限制低端人口，经常导致大城市低端劳动力供给不足。实际上，大城市高端劳动力与低端劳动力之间是互补的关系。比如说比尔盖茨来到一个城市，他的保姆也得跟着来，而供给不足导致低端劳动力价格上升，最终导致高端劳动力的生产率下降。也就是说如果保姆进入大城市被限制的话，就会导致雇保姆的价格上升，人们雇不起保姆就不得不自己带孩子，做家务，这意味着人们投入生产的时间和精力少了，劳动生产率就下降了。

我国的户籍制度和社会保障制度和养老制度等都是高度关联，没有大城市户籍的进城务工人员因为考虑到未来收入的下降等因素会减少消费，进而导致该城市中从事消费行业的人员工资降低。已有的研究表明一个没有本地城镇户籍的人会比有城镇户籍的人消费低14%～20%，越大的城市越明显。而且一个城市里面外来人口往老家汇钱汇的越多，这个现在生活的城市从事服务业的工资水平就会越低。这意味着户籍等限制人口政策导致行业发展扭曲。

第四，市场通过价格机制调节每个人的选择，政府可以通过减少负外部性，增加正外部性发挥作用，促进城市发展。

短期中，当一个城市的资源和环境容纳的约束给定以后，就会有一个价格机制调节人们的选择。供给给定时，需求不断增加会导致价格增加，这意味着人们进入大城市的成本不断增加，大城市人口增长的速度就会减小。长期来看，价格增长意味着供给方的利润空间不断变大，这就引导着供给方不断增加自己的供给，直到它的供给在边际上回报为零为止，这时供给和需求达到了长期的平衡点。在这个基础上，政府可以做并且正在做的事情是改变外部性。而政府在增加正外部性、减少负外部性的同时也在动态的增加城市容纳人口的能力。比如政府可以通过技术管理手段增加供应，就像上海以前用自己本地的火力发电场，夏天的用电非常紧张。最近这些年上海用电不紧张了，因为现在的用电是通过西电东输，现在上海的本地火电厂已经产能过剩，火电厂不发电以后排污也减少了。在这个过程中，电力资源对人口的限制就大大缩小了。这表明政府事实上可以帮城市做大而不是做小，并且更有效率。

第五，大城市更大、小城市更小的发展趋势有利于提高整体福利。

国际经验和已有的理论基础表明，一个国家的最大城市的人口会是第二大城市的两倍，之后城市规模随着大小顺序递减。通过限制人口让所有地区在人口数量上“均衡”是没有效率的。一方面，如上文所说，在大城市把低技能劳动力排除在城市外，事实上对高技能劳动力是没有好处的。另一方面，一些希望推动城市“均衡”发展的转移支付的政策会导致资源的错配。比如我国2003年之后在西部建设很多工业园区，事实上，现在这些工业园区很多都是空的。这就意味着，政府越是转移支付，劳动力流入大城市的机会成本越高，这些劳动人员在大城市的工资也就相应地提高，这意味着劳动力成本的增加。而那些没有比较优势的工业园区在长期中也会导致负债的增加。

总之，政府在城市管理中应该更多考虑依赖市场自发决定，而自身只是服务市场需求，解决存在的正外部性不足或负外部性问题。政府在控制大城市过程中的人口规模目标设定是没有太多道理的。