我国农田水利设施供给机制

张洪海

摘要：农田水利设施泛指以灌溉排水为主的农田排灌设施系统，包括农田排灌设施、截流提水设施和水土保持设施等。从灌溉范围上讲，农田水利设施一般是指灌溉面在县乡以下，直接服务于农业生产的水利设施。农田水利设施是农业基础设施的核心和农业发展的基石。农田水利设施建设的长足发展，对改善农业生产条件和生态环境、促进农业生产力的提高、保障我国粮食生产持续稳定增产增收、增加农民收入等方面都有着重大作用。南方旱涝灾害暴露出我国农田水利设施薄弱的问题。进入新世纪以来，我国农田水利出现了一些新情况、新问题，要求建立农田水利发展新机制。 在简要分析我国农田水利发展历程的基础上，总结了新时期农田水利面临的主要问题，剖析了问题产生的原因，并提出相应对策措施。

关键词：农田水利设施；供给机制

一、新中国农田水利发展历程及存在的主要问题

新中国成立以来，我国农田水利发展具有明显的阶段性特征，按各个时期农田水利的建设重点、发展目标和组织方式，大致可分为 4个阶段，分别为改革开放前（1949—1977 年）、改革开放初期（1978—1987 年）、深化改革时期（1988—2000 年）、新世纪以来（2001年至今）。其中，改革开放前为农田水利快速发展期，兴建了一大批水库、灌区，当前运行的农田水利工程大多是这一时期建设的；改革开放初期为新中国成立后农田水利发展的第一个低潮期，受包产到户 影响，出现了“徘徊的十年”；深化改革时期为农田水利发展的又一个高潮期，实行了“两工”制度；新世纪以来，中央政府不断加大对农田水利的投入，但因取消“两工”，农田水利总投入在 2004年之前出 现 滑 坡 ，2004年之后，滑坡势头得到有效遏制。当前，我国农田水利工程总体上已有大的改善。

二、农田水利设施供给机制问题产生的原因

追溯建国后农田水利设施供给机制的路径变迁可知，20 世纪70年代及90年代农田水利建设由各级政府直接动员，组织农民投劳集资，取得很大的成效。其间的80年代，政府重视程度不足，投入明显减少，农田水利出现10年徘徊。可见政府的职能、农田水利的公共产品属性和建国来农田水利的发展规律决定政府必须主导、负责农田水利事业发展。改革开放以来的农作制度变迁是制度环境的变迁，打破了原有制度环境均衡，政治制度环境和法律制度环境与市场经济取向改革的矛盾，决定了农村公共产品供给制度变迁的不稳定性特点，农村农田水利供给机制未能达到均衡状态。农田水利设施供给机制在制度变迁的过程中，产生路径依赖，沿着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态下导致停滞，造成了当前困境。具体总结有这几个方面的原因：一是城市偏好的非均衡发展战略导致农田水利设施建设严重滞后。长期以来以农补工的发展战略对农业基础的性质和作用认识不足，没有把农田基础实施放在优先发展的地位，导致以农田水利工程为代表的农业基础设施建设陷入市场失衡和政府缺位的双重困难之中。二是自上而下供给主导型决策机制导致农田水利设施供需脱节。目前农村公共产品需求的决策是自上而下进行的，农村公共产品的供给更多是行政指令，不是农民需求的表达。在这种决策机制和供给路径下，人畜饮水、灌区节水等农村小水利建设的财政支农机制尚不健全，投入力度有限。农村农田水利设施普遍存在工程不配套，老化严重，灌溉标准低，排涝能力弱等问题。三是水利建设事权划分不清导致农田水利设施管理责任弱化。1994年分税制后没有对相关事权未作调整，使得包括小型农业水利设施建设在内的一些公益事业上的事权和财权不匹配。四是市场倾向的多元化投资机制导致农田水利设施投资主体缺位。我国政府确立的农田水利建设新机制，意在通过采取政府投入与市场机制相结合的方式，稳定农田水利建设投资。

三、农田水利设施供给机制问题对策

一是加大公共财政投入，明确政府的投资主体责任。农田水利设施是以公益性为主导的基础性设施，主要服务于农业、农村和农民等弱势对象，应属于公共财政重点扶持领域。政府应当放弃把农田水利设施市场化的思维方式，端正投资理念，明确各级政府在农田水利设施建设中的投资主体地位，加大以农田水利设施为重点的农业基础设施的投入。二是科学进行水利建设规划，完善水利建设及旱涝灾害应急管理法律体系。政府应从整体、长远角度对水利工程进行统一规划，大中小水利工程统筹考虑，水库、塘坝、水窖等相互补充，建设旱能灌、涝能排，有水存得住、没雨用得上的水利工程体系。在加快全国大中型水库规划内项目建设的同时，要对南方重点水源工程规划和小型水利设施建设规划进行全面部署。三是大力加强农田水利基本建设 ，改革农田水利供给决策、建设管理体制。在南方地区要因地制宜兴建“五小”水利工程，兴建山丘区雨水集蓄利用工程。着力加强小型水源工程建设，对小水库、小塘坝等蓄水工程进行清淤扩容、整修加固，积极兴修小型蓄水、引水、提水工程，维修完善机井、泵站和灌溉设施，不断完善农田灌排体系。四是整合农田水利建设支农资金，扩宽建设资金筹措渠道。农田水利建设支农资金分散于多个部门，使用效率低下。政府应把农业综合开发资金、国土整治资金、以工代赈资金、扶贫资金和水利专项资金用于农田水利建设部分捆绑使用，采取资金分部门按原渠道管理，项目建设内容按水利总体规划进行的办法，以资金整合为纽带，加强统筹协调，着力提高资金使用效率。

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