巴拿马“断交事件”加剧蔡当局对外关系困境

汪曙申

拉美地区是台湾当局经营和维系“邦交”关系的重镇，台“邦交国”总数的一半以上位居拉美。6月13日，巴拿马宣布与中华人民共和国建交，断绝与台湾当局官方关系，打破了台湾与中美洲国家关系的现状。这是继2016年12月非洲圣多美和普林西比与台湾“断交”后，蔡英文当局面临的又一次“邦交”危机。经此，世界上与台湾保持官方关系的国家数量减少至20个，创历史新低。中巴建交可谓水到渠成，将为中国发展与中美洲国家的关系创造有利条件，今后台湾维持在拉美的“邦交”关系将更加困难。

蔡英文“踏实外交”难以为继

蔡英文执政后，抛弃了马英九时期以坚持“九二共识”为基础的“活路外交”政策，在不承认“大陆和台湾同属一个中国”前提下，提出“踏实外交”的策略维系台湾在国际上的“邦交”版图和国际参与。其本质上是想绕过两岸关系谋求拓展台湾的国际空间。蔡英文为了“固邦”，上台后安排了两次外访，目标都是中美洲和加勒比地区的国家。2016年6月，刚刚上台的蔡英文就访问了巴拿马，参加巴拿马运河拓宽工程竣工活动，一度声势浩大。2017年1月，蔡又访问尼加拉瓜、洪都拉斯、危地马拉和萨尔瓦多等四国。为了拉住“邦交国”，蔡当局大力推动“经济外交”，提出“互惠互利”的关系架构，通过医疗、农业、教育等领域的援助巩固“邦交”关系。蔡当局还一再宣称中南美洲是美国的“后院”，而美国对中国大陆扩大在拉丁美洲的影响力一直保持戒心，企图借助美国之手维持“邦交”关系。

在台湾当局的“邦交”阵营中，巴拿马和梵蒂冈一直具有代表性。梵蒂冈是台湾在欧亚大陆唯一的“邦交国”，且具有世界性的宗教影响力。巴拿马是中美洲重要国家，不仅扼守重要地缘位置，而且经济实力在拉美属第一梯队。在台“邦交国”中，巴拿马与台湾的渊源最久远。巴拿马早在1910年与满清政府建交，中华民国成立后继承邦交关系，1949年以后台湾当局持续保持与巴拿马的官方关系。维基解密曾披露，巴拿马在马英九执政时就表露出与中国建交的意愿。2016年6月蔡英文访问巴拿马期间，总统巴雷拉一度在脸书上使用“China（Taiwan）”来称呼台湾。去年9月，巴拿马连续第三年未在联合国大会为台湾发声。今年4月巴拿马召回驻台“大使”后一直不宣布接任人选，即被视为台巴关系不稳的预兆。

巴拿马与台湾的“断交事件”至少说明了三个问题。

第一，蔡当局将对外关系优先于两岸关系，拒绝承认“九二共识”，根本无法维持台湾既有的“邦交国”版图。蔡英文在执政一周年接受媒体采访时曾称，“藉由两次的出访，我们也和中美洲的邦交国建立更稳固的关系。”巴拿马“断交事件”发生后，台湾舆论指出，“在形势比人强下，台湾邦交国的口头保证，根本经不起考验。”岛内社会普遍担忧此事可能会在拉丁美洲现存11个“邦交国”中引发骨牌效应，巴拿马不会是蔡英文任内与台湾“断交”的最后一个国家。

第二，大陆在国际上坚定维护一个中国，以“一中原则”处理台湾对外活动问题。大陆不会接受蔡当局在没有两岸政治基础前提下的“维持现状”政策。在蔡英文执政前，“九二共识”已成为两岸关系现状的一部分，是两岸“外交休兵”的基础。蔡执政后不承认“九二共识”、抽空“两岸同属一中”，已单方面破坏现状在先。如此，大陆方面自然不必再继续排斥与有意和中国建交的國家发展关系。

第三，美国不是蔡当局维系和扩大国际空间的关键。蔡当局在参与世界卫生大会、国际民航组织大会和国际刑警组织等一系列扩大台国际空间的问题上寄望于美国的支持，在维持“邦交”关系上也极力游说美国发挥影响力。但国际政治中的现实利益和国际组织的机制规则，使得美国难以成为蔡当局“维持现状”政策的真正依靠。特朗普政权战略内顾，陷入国内政治纷争自顾不暇，更使美国难以时时刻刻关照到台湾。长期以来，巴拿马一直维系与台湾的“邦交”关系，各种分析推测其背后都有美国的影子。台湾有人士指出，蔡当局的确寻求美国从中阻止巴拿马与中国大陆改善关系。这次美国或没有介入，或介入后无效。不管怎样，选择与谁建交是巴拿马的主权事务，美国没有理由反对。蔡当局将事件的焦点引向中国大陆“片面改变台海现状”和“冲击两岸稳定现状”，但美国务院仅表示敦促两岸展开有效对话，反对任何一方片面改变现状，避免升高紧张或破坏稳定的举动，并没有展现出直接力挺台湾的姿态。巴拿马“断交事件”再次告诫台湾社会，“联美抗中”路线是走不通的。

2017年6月13日，中国外交部长王毅在北京与巴拿马副总统兼外长德圣马洛签署了《中华人民共和国和巴拿马共和国关于建立外交关系的联合公报》。 

台“邦交”关系潜在危机增大

蔡英文执政仅一年，遭遇两次“断交”危机，显示其所谓的“踏实外交”政策根本无法维持台湾对外关系现状。在陈水扁时期，台湾当局极力推动“烽火外交”和“金钱外交”，虽新增3个“邦交国”，但丢掉了9个，总数减少至23个。如今大陆实力已不可同日而语，台湾在与大陆“竞逐邦交国”上处于绝对劣势，蔡当局与“邦交国”关系的潜在危机增大。

当前，台湾20个“邦交国”分布在欧洲1个、非洲2个、南太平洋地区6个、中南美洲11个。其中，中南美洲是台湾最大的“邦交”阵地，包括巴拉圭、危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯、海地、多米尼加、尼加拉瓜，圣卢西亚、圣基茨和尼维斯、圣文森特和格林纳丁斯、伯利兹。台湾当局一向将与“邦交国”的高层互访态势、“邦交国”在世界卫生大会及联合国大会上对涉台提案的态度、双边合作计划的执行状况等作为观测“邦交”关系的重要指标。今年5月蔡当局在谋求参与世卫大会失败后，鼓动11个“邦交国”向世卫组织提出“台湾参与世界卫生大会”议案，但是包括危地马拉、萨尔瓦多、圣卢西亚、洪都拉斯、海地等大多数中美洲和加勒比国家均未参与。尼加拉瓜虽参与联署，但与台湾可能“断交”的传言不断。近些年，大陆在尼加拉瓜的经济影响力持续上升，台当局担忧传言成真。前“美国在台协会”台北办事处处长包道格则直言，“圣卢西亚可能是下一个与台湾断交的国家”。巴拿马与台湾“断交事件”发生后，台涉外部门评估仍有两个“邦交国”关系处于不稳定的黄灯状态。此次巴拿马在宣布与中国建交前40分钟才通知台湾方面，显示台“邦交国”为了在两岸之间渔利，往往对台湾隐藏其真实的政策考量，这已构成蔡当局管理与“邦交国”关系的重大障碍。

尽管蔡当局最重视中南美洲“邦交”板块，但近年来“邦交国”对台湾埋怨增多，普遍认为蔡当局“重视新南向、忽视邦交国”。中南美洲的“邦交国”尤其主张台湾应投入更多资源提升在中美洲的经贸投资，促进“邦交国”经济发展和社会就业。蔡英文执政后虽支持台湾企业赴中南美洲扩大投资，但“雷声大、雨点小”，实际效果并不显著。比如，巴拿马是台湾加入世贸组织以后第一个与台湾签署FTA（自由贸易协定）的“邦交国”。2016年台巴双边贸易额仅1.6亿美元，其中巴拿马对台湾贸易逆差逾1亿美元。巴拿马在台湾的贸易伙伴中排名第72位，占台湾整体对外贸易的比重仅0.031%。据台湾“经济部”投审会的统计，截至今年2月台湾对巴拿马投资额累计仅约16.6亿美元。相较而言，近些年中国大陆与巴拿马双边贸易额虽有所下降，但2016年仍有65亿美元，巴拿马是中国大陆在拉美地区第八大贸易伙伴和第五大出口目的国。今年6月，山东岚桥集团收购并投资建设的巴拿马科隆港集装箱港口项目开工，建成后将成为拉美地区的最大港口。大陆和台湾对巴拿马经济影响力的差距由此可见一斑。

蔡当局由于不承认“九二共识”，甚至可能在两岸政策上倒退，其未来收到的“外交”警讯将会更多。在两岸实力悬殊不断拉大的情况下，台湾丢掉“邦交国”后恐将不可逆，再想“复交”将异常困难。特别是在中美洲和加勒比地区，台“邦交国”聚集且相互影响，若巴拿马“断交事件”引发示范效应，蔡当局想要整体“护盘”难度将更大。

中国大陆与中美洲合作将进一步扩大

长期以来，中国大陆与中美洲地区的关系受到政治因素的牵绊。不仅台湾当局曾利用中美洲“邦交国”推行“台独外交”、挑衅国际社会“一中框架”，影响中国大陆与中美洲有关国家的关系;而且，中国大陆与部分中美洲国家缺乏正式的外交关系也阻碍了双方经贸交流合作，特别是限制了中资企业前往中美洲投资兴业的意愿。中巴建交开辟了一个新的局面，这是巴拿马的正确选择，完全符合巴拿马的国家利益。

其一，“一个中国原则”已是國际社会共识，成为国际关系基本准则的重要内容，也是任何国家同中国发展友好关系、开展互利合作的重要前提。全世界170多个国家与中国建交，承认世界上只有一个中国，中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，台湾是中国的一部分。它们在建交基础上与中国发展和平友好关系，追求互利双赢的国家利益。巴拿马承认“一中原则”，追随国际社会的普遍共识，完全符合世界发展的潮流。此次，中巴建交公报特别声明“台湾是中国领土不可分割的一部分”，是对国际“一中原则”的宣示和强化。

其二，中巴建交能给巴拿马带来更多实实在在的利益。巴拿马运河是连接太平洋和大西洋的重要航道，中国是仅次于美国的巴拿马运河第二大用户，是巴拿马科隆自贸区最大的贸易伙伴，与中国合作对巴拿马的经济发展越来越重要。巴拿马总统巴雷拉表示，与中国建交是“我们国家正确的选择”。巴拿马高层也称，中巴建交是“巴拿马1977年与美国签署《巴拿马运河条约》以来最重大的外交举措”。

中国大陆与巴拿马早在1996年就互设商务代表处推动双边经贸合作，但双方合作一直受到政治关系滞后的限制。建交后，双方经贸、投资和人员往来将获得更有力的保障，贸易、投资、海事、旅游和文教将成为合作的重要领域，双方可进一步探讨洽签自由贸易协议和投资保护协议。中国的资本和企业加大对巴拿马的投资，将促进巴拿马经济社会发展和就业增长，有利于巴拿马打造全球物流中心的发展战略。巴拿马也将获得参与“一带一路”建设的机会。2015年中拉论坛首届部长级会议通过《中国与拉美和加勒比国家合作规划 2015～2019》，《规划》确定中国与拉美和加勒比国家将加强基础设施和交通运输合作，巴拿马亦可从中获益。中国以巴拿马为经营支点，有望进一步扩大与中美洲地区的经济联系和社会交流，中巴双方合作取得的进展将会在中美洲地区产生示范效应。中拉合作已进入加速发展期，这将进一步压缩蔡当局利用既有“邦交国”推动“柔性台独外交”的空间。

（作者为中国社科院台湾研究所台美室副主任、副研究员）