引汉济渭工程合理水价形成机制探析

葛雁

引汉济渭工程合理水价形成机制探析

葛雁

（陕西省引汉济渭工程协调领导小组办公室，陕西西安710004）

合理水价的确定对工程良性运行和可持续发展至关重要。通过对引汉济渭工程受水区终端水价和受水区工程水价现状的分析，指出受水区现行水价存在的问题，认为建立引汉济渭工程合理水价形成机制是实现工程建设目标的重要保证。结合引汉济渭工程合理水价形成机制涉及的水价构成、制定原则和制定方法，提出应对措施：加强水资源统一管理与调配；适当提高水价；加快培养水市场。确保引汉济渭工程良性运行、受水区水价平衡过渡、促进全省经济可持续发展。

引汉济渭工程；供水价格；形成机制；措施建议

引汉济渭工程是一项跨流域、远距离大型调水工程,主要任务是向陕西关中地区渭河沿岸重要城市、县城、工业园区供水，逐步退还挤占的农业与生态用水，促进全省经济社会可持续发展和生态环境改善。引汉济渭工程通水后，将从根本上改善受水区缺水状况，有效遏制目前存在的挤占农业和生态用水、过度开采地下水现象。水价作为水务市场的晴雨表，在水资源配置、工程运行管理中起着重要的作用。合理的水价不仅能引导人们调整用水行为、改善用水结构，优化配置水资源，又能保证工程成本费用的回收补偿，促进节约用水。因此，探索建立合理水价形成机制，是保证引汉济渭工程良性运行、受水区水价平衡过渡、促进全省经济可持续发展的现实需要。

1 引汉济渭受水区水价现状

1.1 受水区终端水价构成和分类

引汉济渭工程受水区主要包括西安、咸阳、渭南、杨凌4个重点城市，周至、阎良、华县等11个中小城市，区域总面积1.45万km2，受益人口1411万人，人均水资源总量仅为全国平均水平的14%，属严重资源型缺水地区。经调查了解，目前受水区城镇居民生活和生产用水主要依赖地下水和工程供水，用户终端水价由基本水价（含城镇供水企业外购的源水费）、水资源费和污水处理费三部分构成。水的用途不同，价格不同，供水价格实行分类定价，分为居民生活用水、非居民生活用水和特种行业用水三大类。

引汉济渭工程建成通水后，受水区水价将由引汉济渭工程水价、现行基本水价、水资源费和污水处理费组成。引汉济渭工程供水价格将成为受水区用户终端水价的一个组成部分。

1.2 受水区终端水价现行管理机制

根据《陕西省城乡供水用水条例》、《陕西省城市供水价格管理暂行办法》和《陕西省实施城镇供水阶梯水价的指导意见》等有关规定，目前受水区水价制定、水价形成和调整程序是：城市自来水终端水价按照“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则，参考供水企业运行成本，兼顾用水户承受力，由各地物价部门确定。省级物价部门统一制定和管理全省水资源费和省级直属以及跨地区水利工程源水价格；设区市物价部门制定管理所属区域自来水基本水价、污水处理费和市、县级水利工程源水价格。按照《陕西省物价局关于进一步做好我省城市供水价格工作的通知》要求，2015年底以前所有设市城市全面实施居民阶梯水价，具备条件的县和建制镇也要推行居民阶梯水价制度，居民生活用水实行三级阶梯水量和阶梯水价。同时要求自2016年起各地要对非居民生活用水和特种行业用水推进超定额累进加价制度，到2020年底全面实施非居民生活用水超定额累进加价制度。依照省物价部门安排，水价的制定和调整，实行供水企业成本公开和定价成本监审公开制度，履行听证程序，新的水价报经当地府批准后才能正式实施。近年来，城市水价虽经多次调整，但并没有按价值规律和供求规律的要求定价，水价偏低普遍造成城镇供水单位经营较为困难。

1.3 受水区水利工程水价现状

目前，黑河水库、石头河水库、李家河水库、石砭峪水库向西安城区供水；石头河水库向咸阳城区、杨凌供水；涧峪水库和尤河水库向渭南城区供水。根据陕西省物价局、水利厅印发的《陕西省水利工程供水价格管理办法》（以下简称水价办法）规定，水利工程供水价格按照“补偿成本费用、合理收益、优质优价、公平负担、合理利用水资源、促进节约用水”的原则确定，由供水生产成本、费用、税金和利润组成。但多年来，在实际执行中，政府部门为了平抑物价，考虑用户承受力，以及测算的工程水价和终端水价差异等原因，确定的工程水价低于测算水价，《水价办法》规定的“合理收益、优质优价、公平负担、促进节约用水”的原则并未实现，现行工程水价普遍偏低，不同程度制约了水利工程的良性运行和持续发展。

2 引汉济渭受水区水价存在的问题

水价是调节水资源供需矛盾、促进节约用水的重要手段。但是，长期以来，水的商品属性和稀缺程度还没有被人们普遍理解和接受，水价形成机制也不够完善。

（1）缺乏合理的水价形成机制，水价由政府制定，过分强调了供水工程的社会效益，忽视了供水企业合理回报，不利于供水企业自身发展，也不利于吸引社会各界投资水利工程。

(2)水价没有体现水资源的稀缺性，无法充分发挥节水激励作用，浪费水的现象依然相当严重。

(3)受水区源水价格偏低，缺乏灵活的调节机制，且实行单一计量收费，未执行“两部制水价”，不利于水利工程效益发挥和供水单位的自身发展。

(4)国家对水价一直进行补贴，致使终端水价偏低，低廉的水价不能正确反映水资源的市场供求状况，影响了水市场的形成，削弱了水价的经济杠杆作用。

(5)水价管理体制不合理，政府对水价的管理涉及发改、水利、住建、财政等多个部门，造成职能交义、权责不清，效率不高，很大程度上影响了水价改革政策的实施。

3 建立引汉济渭工程合理水价形成机制

引汉济渭工程建成通水后，引汉济渭水将融入受水区供水体系，如果引汉济渭工程供水价格仍然按照现行模式管理，不能很好落实《水价办法》，那么偏低的供水价格将会严重制约工程的良性运行，影响水资源的优化配置。因此，建立合理水价形成机制，是实现工程正常运行、优化配置水资源的重要保证。

3.1 引汉济渭工程水价构成

目前理论界普遍认为，合理的水价应包括资源水价、环境水价、工程水价三部分。资源水价是体现水资源价值和水资源管理所投入的费用，包括对水资源耗费的补偿，对调水区水生态影响的补偿，以及对水源保护和技术开发耗费的补偿。环境水价是经使用的水排出后污染了他人或公共水环境，为治理污染和保护水环境所需要付出的代价，表现为污水处理费。工程水价是指供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施把资源水变成商品水所付出代价的补偿，是保证供水工程良性运行和可持续发展的基础，以供水企业成本回收及合理收益补偿。

针对引汉济渭工程而言，水价包括工程水价和资源水价两部分。由于引汉济渭工程供水价格采取逐步结转成本费用的方法计算的，即下一环节水价根据上一环节水价和水量计算的源水成本，加上本环节发生的成本、费用、利润和税金，构成本环节水价。因此引汉济渭工程水价不涉及口门（各市、县受水点）之后环节，故不考虑环境水价。

3.2 引汉济渭工程水价制定原则

根据我国工程供水价格改革目标要求，水价既要体现水资源紧缺状况和市场经济规律，又要兼顾社会可承受度和社会公平，同时要有利于合理配置水资源、促进节约用水、保证工程良性运行。结合这个目标，引汉济渭工程水价制定应遵循以下原则。

（1）稀缺性原则。水价应体现水资源的“稀缺性”，除国家征收的水资源费外，受水区还应向安康、汉中地区支付一定数量的生态补偿费用，补偿其为保护和管理水资源所产生的耗费。

（2）补偿成本原则。供水成本是制定水价的基础，供水价格应具备补偿成本、费用和偿还贷款的能力，保证引汉济渭工程良性运行。

（3）合理收益原则。制定水价要考虑投资者的利益，保障供水企业合理利润，提高投资方和运行管理者的积极性，特别是对吸引社会各界投资水利工程具有重要作用。

（4）公平负担原则。引汉济渭工程供水具有基础性和公益性，水价必须满足人们的基本生活用水需求，不同用户执行不同水价，使用户的付出和其享受的供水服务相等，促进社会公平。

（5）用水户参与原则。水价的制订和调整应鼓励群众参与，争取用户理解和信任，增强供水成本透明度，接受社会监督。

（6）及时调价原则。引汉济渭工程运行初期还本付息压力大，需要合理设定运行初期水价政策和水价调整机制。工程正常运行期间，应根据市场变化及时对水价进行调整，运用水价促进节约用水、优化配置水资源。

3.3 引汉济渭工程水价制定方法

水价的制定不仅要遵循水价原则，促进水资源的高效利用，还应当考虑工程的良性运行和可持续发展。现行供水工程水价制定方法有多种可供选择，其优缺点见表1。

通过上述优缺点的分析比较可知，制定水价时因考虑的因素、目的不同而采用的定价方法也不同，目前尚无一种既可以全面考虑到各种影响因素，又便于操作的“通用”的水价制定方法。根据引汉济渭工程实际以及工程供水特点，建议工程运行初期采用“平均成本法”制定过渡期水价，工程正常运行期采用“完全成本法”制定水价比较合理妥当。

3.4 引汉济渭工程水费计收方式

合理的水价制定方法需要适宜的水费计收方式与之配套，不同的水费计收方式体现不同的水价定价目的，目前较为常用的几种计收方式及优缺点见表2。

目前，全省城市自来水供水实施阶梯水价，水利工程供水实行单一计量水价。根据上述比较分析，采用两部制水价计费方式，不仅有利于供水企业获得稳定的成本补偿，保证供水工程良性运行，而且有利于防止用水浪费，优化配置水资源。结合引汉济渭工程实际情况，建议引汉济渭供水实行两部制水价计费，能够最大限度地实现工程建设效益。

表1 水价制定方法优缺点比较

表2 水费计收方式及优缺点比较

4 措施及建议

根据以上分析，建立引汉济渭工程合理的水价形成机制，既能保证工程良性运行，又能实现水资源的优化配置。

4.1 加强水资源统一管理和调配工作

加强水资源统一管理和统一调配是实现水资源供需平衡、建立合理水价形成机制的基础。目前水务管理处于多头管理、分割管理状态，城乡分割、水量与水质分割、地表水与地下水分割，己很难适应市场经济发展和人们对水质、水服务的要求。汉济渭工程通水后，必然打破受水区的原有供水结构，形成当地地表水、地下水和工程外调水多种水源供水格局，受水区现有水资源管理模式必然改变。为实现当地水和外调水的合理利用和调控，应改革现有管理机构重叠、政出多门的局面，对受水区工程供水和自来水的水资源管理职责和权限进行划分，将受水区己有水源与调入水源作为一个整体，统一规划、统一调配、统一管理，强化城乡水资源统一管理，推进城乡水务一体化建设，实现水资源的优化配置，提高水的使用效率。

4.2 适度提高水价，确保受水区水价平稳过渡

引汉济渭工程规模大，输水线路长，运行成本高，其供水成本费用肯定高于受水区水源工程的供水成本，按照《水价办法》规定的工程水价要弥补成本费用，满足还贷要求，引汉济渭工程水价肯定超过受水区当地水价。假如调入水水价过高，受水区地表水、地下水的水价较低，那么用水户就会从自身利益出发，多用当地水源，继续超采地下水，而不用调入水。这不仅不利于水资源有效利用，而且还会造成工程投资的浪费，使工程建设目标不能全面实现。因此，应建立动态调价机制，从现在开始逐步提高水利工程供水水价和城市自来水水价，使受水区水价接近引汉济渭工程的供水价格，确保通水后水价平稳过渡，保证调入水充分消纳和工程供水效益的有效发挥。

4.3 加快培养水市场，推进受水区水价改革工作

目前受水区水价总体偏低，特别是水利工程供水价格没有较好的体现资源稀缺性和市场供求关系，甚至不能补偿供水成本。为推动形成合理的水利工程供水价格，应在国家监管和调控下，积极建立水市场，利用市场定价原则，发挥价格杠杆作用，建立以市场需求和用户认知相结合的水价体系，体现水资源的稀缺性和水资源的真实价值。通过开展水权交易，积极鼓励用水户参与水价的制定和调整工作，把用水推向市场，用市场经济手段管理水资源，使水价的确定和调整逐步走上政府宏观调控、涉水各方民主协商、水市场调节三者有机结合的路子。

5 结语

合理的水价形成机制对于确保工程良性运行和优化配置水资源具有重要意义。本文在分析引汉济渭工程受水区水价现状的基础上，指出受水区现行水价存在的问题，探讨了引汉济渭工程合理水价形成机制，认为引汉济渭工程水价制定，应综合考虑分析水价构成要素、水价制定原则、水价制定方法等内容。通过制定符合引汉济渭工程实际的供水价格，既可以保证引汉济渭工程良性运行、受水区水价平衡过渡，又能实现受水区水资源优化配置、促进全省经济可持续发展。

Exploration and Analysis on Water Price Formation Mechanism of Hangjiang-to-Weihe River Valley Water Diversion Project

Ge Yan
（Cooperation officeofHangjiang-to-WeiheRiverValleyWaterDiversion ProjectofShaanxiprovince Xi’an 710004,Shaanxi）

The determination of the reasonable water price is very important to the healthy operation and sustainable development of the project.Through analysis on the terminal water price and the current price of the water-receiving area of HanjiangtoWeihe River project,it pointed out that there are some problemunder the current water price in the water-receiving area.We think that the establishment of the reasonable water price formation mechanism in the project is an important guarantee to realize the goal of engineering construction.Combined with the mechanism involving sections of the water price, establish principles and making methods,it puts forward the countermeasures to strengthen the unified management and allocation of water resources,reasonably increase the water price,and accelerate the cultivation of water market,which can ensure the healthy operation of Hanjiang to Weihe River project,receiving water balance and promote sustainable development ofeconomic improvement in the whole province.

Hanjiang-to Weihe river valley water diversion project；water-supply price；formation mechanism and measure suggestion

F426.91;F299.24

B

1673-9000（2017）02-0014-04

2017-02-08

葛雁（1969-），男，陕西武功人，高级会计师，主要从事财务审计工作。