制度治党的思考

摘 要： 十八大以来制度治党取得重大进展，制度建设取得突破性发展，制度治党成果显著。但是制度治党的发展还面临着人的困境、文化的困境和监督的困境，需要通过强化思想建党、完善制度监督、推进制度改革，培育制度文化等方面予以解决。

关键词：制度治党 制度 改革

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）07-0274-02

习近平同志2014年在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出“坚持思想建党和制度治党紧密结合”，这也是习近平首次谈到“制度治党”。从中纪委二次会议“把权力关进制度的笼子”，强调加强制度建设，到提出“制度治党”，强调制度焕发生命力、提高执行力和约束力，让制度落地生根，发挥威力。制度治党“制”为基础，“治”是目的，两者有效衔接，相互促进，实现全面从严治党走向科学化、长效化的制度治党之路。

一、十八大以来制度治党的新阶段

十八大以来，党的法规制度建设和治党的效果都是前所未有的。出台了一大批标志性、关键性、引领性的党内法规，党规制度发挥的威力前所未有，制度治党进入一个新阶段，达到一个新境界。

1.制度建设的新境界

制度建设是制度治党的前提，有效管用的制度是制度治党产生效果的重要基础。十八大以来，党内制度建设不再是头疼医头式的被动跟进，而是主动进行提纲挈领式的顶层设计，开创了党内法规制度建设的先河。

1.1党内法规制度的顶层设计

1.1.1首部正式的党内“立法法”出台。2013年5月27日，《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》公开发布。这是我党第一部正式、公开的党内立法依据和备案程序规定，被人称为党内的“立法法”，是党内法规制度制定走向有序化、规范化、科学化的重要保障。

1.1.2首个党内法规制定五年计划。2013年11月27，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》发布。这是我党历史上第一次编制党内法规制定工作五年规划，是对党内《党内法规制定条例》的贯彻和落实，是加强党的制度建设的一项战略工程。

1.1.3首次集中清理党内旧法。把新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行了全面筛查。经过两年的清理（到2014年10月），其中规范党组织工作、活动和党员行为的1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止、369件被宣布失效，二者共占58.7%；继续有效的只有487件，其中42件需适时进行修改。通过清理，摸清党内法规制度“家底”，根据制度存在的各种问题，下一步有针对性地解决，为形成完善的党内法规制度体系奠定了基础。

1.2党内法规制度体系形成

制度治党要健全完善制度，以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，加强制度的科学配套，有效地解决党内法规制度老化、碎片化的问题，初步形成了比较完善的制度体系。

从数量来看，十八大以来，制定修订了74部中央党内法规，超过现行有效的170多部中央党内法规的40%，[1]党内逐步形成1部党章，2部准则，25部条例，以及一系列规则、规定、办法、细则等比较完备的党内法规体系，进一步夯实了全面从严治党的制度基础。

从内容构成来看，党内制度建设的内容覆盖比较全面，制度建设的四个方面思想、作风、组织、反腐倡廉建设取得重大成就。在监督方面，形成了干部选拔考核的一些有效制度；在执纪方面，正式施行《中国共产党纪律处分条例》，明确“六大纪律”体系，明确执纪的重点和方向，负面清单清晰，针对性强。

2.制度治党效果显著

强化教育，党内法规制度深入人心。从2012年底出台的八项规定、六项禁令开始，党内法规制度在党内高压反腐，转变作风的实践中连续出台，法规制度制定过程公开透明，广泛征集意见，从中央到地方专门部署学习宣传，贯彻到村和社区基层党组织，通过各考试、巡查、暗访等方式进行考察相关党内法规制度的知晓度，有力地促进了党员对相关党规制度的重视和熟悉。从严治党的预防效果在教育中得以强化。

二、制度治党的困境

在从严治党的实践中，制度的遵守与违反在不断地较量和斗争，如八项规定出台后，“四风”问题仍是屡见不鲜，出现更加隐蔽的“四风”问题的变形，不良作风树倒根在，回潮反弹现象依然严峻。制度治党面临长期的挑战。

1.人的困境

制度治党其实是“人依制度而治”。人是制度的制定者，也是制度的遵守者，执行者。在这个过程中，是否依照制度规范自身，贯彻工作，人是关键因素，尤其是领导干部的态度和素质尤其重要，如果对制度置若罔闻，或者因利益、人情等因素影响，对制度变形执行，钻制度的空子，会形成上行下效，严重影响制度的权威，導致不信规则信人情，不讲制度将面情，破坏制度换利益。所以怎么样让人，尤其是党员干部遵守信守规则，坚持按制度办事。这是制度治党的关键所在。

2.监督困境

制度治党中制度的执行，制度的漏洞，制度的破坏谁来监督才有效。不可否认，我们党和政府的监督有严密的监督体系，但是实际的监督效果难以服人。党内一直存在上级监督太远，同级监督太难，下级监督太软的问题， “今天是好同志，明天是阶下囚”，曾经的明星官员一夕之间就成为反面教材，如仇和，万庆良等。习近平总书记曾经语重心长地说，我们国家培养一个领导干部比培养一个飞行员的花费要多得多[3]党内监管尤其是日常的过程性监管的乏力。党内触目惊心的塌方式腐败，如衡阳贿选案，409人给予党纪政纪处分，辽宁省级贿选案牵涉523名辽宁省人大代表，955人受到查处，其中中管干部34人，山西塌方式腐败等，这么大规模集体破坏党的根本政治制度，背后是一个地方整体监管体系的失效，党内的监督意识、监督能力、监督制度都存在严重的不足和漏洞。

三、制度治党有效性的途径

1.制度执行和监督机制相统一

党内制度之笼已经织密织牢织紧，制度治党的效力发挥，需要加强制度的执行和对执行的监督。

“一分部署还要九分落实”，制度的生命在于执行和落实。习近平总书记指出，要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。首先把纪律挺在前面。领导干部违法从破纪始，要本着治病救人菩萨心肠，把纪律立起来，严起来，执行到位，不留“暗门”、不开“天窗”，让纪律成为带电的“高压线”。其次要抓住“关键少数”。习总书记也常说要发挥领导干部以上率下，带头作用，中央政治局就是一直以身作则。所以要加强对领导干部的制度学习，学深悟透，用制度规范工作和言行，违反党规制度受严惩，引导干部形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的价值尊崇。

严密的监督体系和监督制度是制度执行的关键。十八届六中全会的通过的党内监督条例，明确了中国共产党党内监督体系由六大主体完整有机地整合而成，即中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督和党员民主监督。明确主体，责任到位，形成监督合力。巡视和派驻是监督的重要手段，巡视是监督“利剑”，派驻是“前哨”。“派驻”制度能充分发挥“派”的独立权威和“驻”的距离优势，使党内监督不留死角、没有空白。问责是保障。动员千遍，不如问责一次。问责一个，警醒一片。强化问责，为的是唤醒敬畏，扛起责任，使党规制度落地扎根，保障法规制度刚性运行，使制度的力量在实践中充分释放。

2.制度改革和制度文化相配套（协调）

我国的历史和我党反腐实践表明，严查严惩腐败是治标之策，好似“扬汤止沸”，如何实现釜底抽薪，从根本上铲除产生腐败滋生蔓延的土壤，根本的方式就是深化体制改革，源头治理就是制度文化的形成，两者一刚一柔，德法相济。

与时俱进改革体制、机制、制度，是制度治党的治本之策，也是发展趨势。党的十八届三中全会首次明确提出“深化党的建设制度改革”的重大课题，2014年8月29，中央政治局召开会议，审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，明确党的建设制度改革的内容主要体现为四个方面：党的组织制度、干部人事制度、基层组织建设制度和人才发展体制机制改革。十八大以来，在干部人事制度的不断完善方面做了大量工作，探索出台干部选拔源头监管的系列制度，在监督体制改革也做了有益探索和推进，如巡视“回头看“纪检组派驻制度，整合监督力量和监督机构，探索建立国家监察委员会并在3省市试点等。

制度文化的培育是实现制度治党的源头。制度治党的最终目的是为了使党内形成法治文化，社会形成法治观念。法规制度建设具有滞后性，不可能穷尽一切不良，而且，即是法规制度再完善，制度设计得再缜密，如果没有法治精神、规则意识，也会“法令滋彰，盗贼多有”。法治意识，规则思维不是一朝一夕可以培养起来的。当前腐败亚文化之所以蔓延，根子在党内，在干部。首先要广泛开展党内法规制度的教育，要熟知会用，相信法规制度保护自己，增强遵守法规制度的自觉性。其次，要针对党内出现的严重问题，深挖思想文化根源，开展针对性教育。最后，健全激励机制，让遵纪守法者获益。通过持之以恒严格执纪问责监督，使守纪成为共识，通过相关配套机制，让党员和群众感受到干事担责，以规办事拥有更多的支持和获得，就会增强大家按正当程序维护自身权益的意识，同时对制度也会产认同和拥护。

以制度治党推进从严治党，是党的建设走向科学、成熟的重要标志。现在中国社会正处于向法治社会和规则社会转型期，唯有加紧制度完善，推动制度执行，完善制度监督，培育制度文化，形成“不敢贪、不能贪、不想贪”的制度反腐合力，才能实现干部清正政府清廉政治清明的良好政治生态。

参考文献

[1]中共中央办公厅法规局.如何推进党内法规制度体系建设.求是 2017（2）

[2]张国栋.驱散“精神雾霾” 你我责无旁贷 . 中国纪检监察杂志，2016（3）

[3]石仲泉.论思想建党与制度治党.中国井冈山干部学院学报，2015（3）

作者简介：王玉平（1977—）女，陕西长安人，西安市长安区委党校讲师，研究方向：政治理论和农村建设。