基本公共服务质量：分层概念与评估框架

谢星全+刘恋

摘要：依循质量概念在不同理论范式关注的利益焦点，赋予基本公共服务质量以分层概念：新公共管理语境重视个体满意和理性选择的微观质量；新公共服务语境追求公共利益和价值规范的宏观质量。文章

采用全国大规模调查数据，结果显示：基本公共服务的宏观质量能提升基本公共服务的微观质量，表现在嵌入社区或村层面的价值规范——公共利益能促进个体基本公共服务满意度，基本公共服务微观质量能推动基本公共服务需求的内容变迁，表现为个体不同内容的公共服务满意度会诱发基本公共服务的不同需求。可以认为，是“公共利益”等价值理性而不是“顾客满意”等工具理性更符合行政伦理和政策预期。

关键词：基本公共服务质量；情境性；层次性；评估；分层线性回归

中图分类号：D63143 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2017）04-0122-09

近年来，基本公共服务质量的研究存在不同理论范式的“张力”。具言之，在价值追求层面，“工具理性”与“价值理性”走向两个极端[1]；在评估途径层面，形成“应该是什么”和“现实是什么”的区隔；在技术运用层面，整合“定量方法”与“定性方法”的混合研究少见；在评价数据层面，“客观指标”与“主观评估”各行一边；在评价对象层面，“顾客导向”与“公民身份”多有争端。因此，凡是借助公共服务完成的事情，几乎都有贴上“质量”标签的冲动，基本公共服务质量作为一个包罗万象而又空无一物的政策概念与评估术语[2]，存在“碎片化”“单一化”“模糊化”“静态化”等弊端，难以形成统一规范性分析框架和学术话语体系。

结合新公共服务理论，依循公共行政在不同决策环境关注的利益面向，赋予基本公共服务质量概念以“情境性”和“层次性”特征，从规范和实证层面提炼基本公共服务质量的分层概念，并采用全国大规模调查数据，考察基本公共服务质量的层次关系与衔接机制。这些结论运用于基本公共服务质量的起点、过程、结果和价值追求，可以形成基本公共服务质量评估的分层模型。

一、文献回顾

基于研究需要，可以从质量管理、绩效管理、公民满意度评估等层面描述国内外关于公共服务评估的异同点。

在质量管理层面，工业生产和管理控制领域的技术参数，如产品的安全性、寿命、性能、瑕疵率、重量、型号、款式、外观、密度、尺寸等是质量管理的关键评估指标。主要借鉴计算机仿真、数理统计、实验模拟等技术保障产品或服务的“有形”质量，特别关注产品生产的过程控制和流程管理等。

在绩效管理领域，重塑政府等行政改革运动积极倡导运用工商管理技术和方法评估行政服务绩效。例如行政服务流程的透明化、公开化、程序化、简便化；服务内容的准确化、同质性、异质性；服务技术的电子化、网络化、市场化；行政服务产出的经济、效率、效能和公平；服务决策的民主化、科学化、合法化、合理化和制度化；行政服务主体态度的亲和性、廉洁性、责任性、公益性、合作性、参与性、学习性等维度。内容范围不仅涉及一般公共服务，还包括政府政治职能、经济职能和社会管理职能等评估内容，混淆行政服务与基本公共服务是降低质量评估效度的主要缺陷。在评价主体方面，一般采取政府评价为主，专家学者积极参与，同时与少数公众评价相结合的评估途径；在具体技术层面，主要采取公共财政指标和主观评价相结合的综合指数法此处的综合指数法主要有泰尔指数法、标准化系数法、熵值法、层次分析、模糊综合评价等途径计算的综合性指数等。。

在公民满意度领域，民主公民权和新公共服务倡导的公民参与等规范性价值深刻影响公共政策议程和公共服务质量改进运动。借鉴市场调查和顾客满意度模型的指标和方法是公共服务评价的主流趋势。如舒适性、友好性、可持续性等顾客消费心理的“软指标”，关注的重心不再局限于生产、过程或结果等单一环节，而是关注服务不同特征属性、顾客不同时点的需求体验、服务关系、服务层次等多视角、多维度的整体动态性评价，代表性的评估方法有结构方程模型（SEM）、OLS估计、数据包络分析（DEA）、田野实验（field experiment）和面板技术（panel estimator）等工具的运用，比较著名的评估模型有顾客感知型（SERVQUAL）、期望不一致模型（expectancy-discomfort）、欧洲关键事件调查（CIT）、实验情景模拟（the experimental simulation）等（表1）。

二、基本公共服务质量：系统的概念与分析框架

综合国内外已有研究成果，新公共服务质量是一个相关性和层次性的概念。相关性表现在概念随着服务提供者和用户在相关组织层级不同地位发挥作用不同，层次性体现为概念随着主客体关注的不同问题面向而变化[3]。

（一）基本公共服务质量的情境性与层次性

1.个体满意度是新公共管理语境的微观质量

在新公共管理语境，基本公共服务的对象是顾客。在此语境下，新公共管理倡导的公共服务民营化凸显了公共服务的效率、产出等市場利益导向。公共服务的生产主体（企业）与购买主体（顾客）在平等互惠的基础上以货币为媒介，实现商品的交换价值。但是，民营化暗示市场企业要遵循市场价格机制，即尽可能地实现公共服务利润最大化是企业决策的理性逻辑。但是由于信息不对称、道德风险和逆向选择的弊端，导致企业增加公共服务利润的途径是尽可能地让顾客满意，而不是促进由公共服务“公共性”所决定的“消费的非排他性”和“收益的非竞争性”。此时，公共服务是满足分散、独立、具有不同偏好和市场购买力的顾客需求的私部门产品，公共服务的产出和结果基于私人利益之上的个人需要，从根本上区别根植于社区共同需求和社会公共需求的纯公共产品[4]。在新公共管理语境，以追求“用户满意”为代理指标的“公共服务满意度”是企业提高公共服务利润，满足消费需求，改善公共服务质量的主要途径。

新公共管理选择基本公共服务微观质量指标的价值意义与其管理主义哲学追求效率的工具理性直接相关。原因有三：一是关注个体需求被满足程度——公共服务满意度指标，可以增加公共服务的产出、利润和效率，还可扩大公共服务内容的选择范围，促进基本公共服务产出多样化，满足个体多元、多层次服务需求，扩展公共服务的“使用价值”；二是能节约政府行政成本，让政府以结果（效率等）而不是以过程（如行政审批等）为导向，改善服务质量，重塑公共服务职能，建成服务型政府；三是聚焦微观层次的私部门利益有助于发挥市场、社会组织的积极性，不仅能减少政府和市场各自供给公共产品的弊端，还能发挥社会组织的公益性和独立性优势，弥补政府和市场等二元主体供给公共产品不足的缺憾，促成政府-市场-社会三方互动的公共服务协同治理格局，全面提升基本公共服务质量。

2.公共利益是新公共服务语境的宏观质量

在新公共服务语境，基本公共服务的范围是社区或村，对象是基本公共服务供给的末端——基层自治单位的社区公民或村民。中国户籍居民生活的基层自治组织是社区或村，是基本公共服务设施、资源、产出依附的基本公共治理空间，蕴含着村或社区居民的共同利益。不同于微观层次的市场目标是建基于个人利益之上的原子式、碎片化需求，基本公共服务的宏观层次则建基于社区或村的共同利益之上，满足本社区或村居民的公共需求。宏观层次的公共利益是社区或村共同利益的集体意识，是整合不同经济社会背景和人口特征后全体居民的全部利益，通过民主协商和自治途径达成的社区或村的共同利益，应该包涵社会底层、弱势群体、少数民族等群体的恰当利益。此时公共利益是社区或村层面的决策道德和伦理标准，是基层自治或治理秩序的价值规范[5]。宏观的价值规范对个体认知和行为具有道德约束作用，集中表现为“善优先于权利”的社群主义价值观[6]。在此层面，社区或村的公共利益是维系个人利益的基础，是保障个体合法权利的道德前提。这些价值不依赖公共服务产生过程，但决定了服务结果如何产生[6]。社区或村的价值规范——公共利益，不能凭借理性选择的市场机制实现，而是政府与公民在信任与合作的基础上就共同利益进行对话与合作的结果[7]，这正是关注基层自治组织改进公共服务质量的特殊价值所在。

新公共服务强调公共利益在公共服务供给的支配地位与政治哲学关注民主、参与和公共善等价值哲学有关。一方面，公共利益能最大限度地代表绝对多数的利益，既能迎合最大多数人的最大利益的功利主义原则，也是彰显最小最大化分配的正义规则。进而可以保障底层群众、弱势群体、平民百姓、边疆居民和少数民族利益在基层自治组织决策中的恰当分量[8]。第二，宏观层次的基本公共服务是社区或村基层群众自治的整体价值规范，具有“自我管理，自我教育，自我服务，自我监督”的制度功能，表征为基本公共服务的供给链具有公民参与和自治的民主价值，鼓励公民参与基本公共服务提供、分配、获得和享用等供给链，才能让社区或村的共同利益蕴含个人合法利益和保障少数群体的利益表达权利，计算出利益的“最大公约数”，能保障全体居民共享公共服务改革成果，增强全体居民的获得感、幸福感、安全感和公平感。

（二）基本公共服务质量的衔接机制：公共利益对个人利益的正向牵引

厘清基本公共服务质量在不同行政情景与理论范式的衔接机制是评判不同层次基本公共服务质量“孰轻孰重”“孰先孰后”的逻辑起点。可以围绕主体职责、服务对象和不同层次的作用机制展开论述。

在主体职责层面，基本公共服务是典型的公共产品，决定了基本公共服务的提供者是政府而不是市场或社会。因此，政府必须在提供公共服务时对更大范围和更长远的公共利益负责，而不是对效率、利润和顾客满意度负责[9]。

在服务对象层面，基本公共服务的对象是基于政治身份并关注共同利益的公民，而不是经济身份以私人利益为中心的顾客[10]。公民以追求公共利益为导向，主张就社区共同利益与政府对话与合作，从而肩负公共产品的成本——税收，增进社区共同利益，还能避免统治者侵犯公民合法利益，增强政府政策的公平性、民主性[11]。而顾客则没有共同的集体目标，顾客不是社区或村委政治权力的享有者和责任的承担者，追求个人利益是其社会行动的基石，顾客不同于公民的原因是前者倾向于消费产品，而后者是共享服务[12]。因此，顾客在市场产品之间进行购买实现个人利益最大化，而公民通过集体性的纳税去承担公共服务的成本，这意味着企业可以通过调整价格或产品质量让顾客满意，而政府却只能通过对话与合作来促进共同利益[13]。说明改进公共服务的问题不能停留在满足“顾客需求”的层次，更应关注公共事务的权力在政府与公民之间的分配情况[14]。

在不同质量层次的作用机理方面，微观层次的理性选择机制与宏观层次的价值规范是提升质量的不同途径。在新公共管理语境的微观层次，以公共选择、委托-代理、市场竞争等私部门管理方法和技术是提升产品质量和个人利益的最优化途径。互利、竞争和博弈等是理性人的基本行动逻辑[15]。在新公共服务语境，提倡对话与合作，关心他人恰当利益和社区共同利益等民主参与价值是社区或村层面的道德规范，致力于增进社区或村的社会净福利是公民社会的良好愿景[16]。在新公共服务语境，公民通过积极参与基本公共服务提供、分配、获得和享用等服务链，虽然不能让每位个体都能获得等量的利益，但是能让每一位公民都被平等地政治对待[17]。

三、问题提出与理论假设：基本公共服务质量何以表征

（一）公共利益是基本公共服務的宏观质量

如果不承认公共利益的作用，认识公共服务的深度和广度便不可能[18]。公共利益是根据所有公民的利益和社会所公认的价值概念对某一情景的最佳回应[8]。这种最佳情景被认为是，政治体系应该追求利益在全体公民中的公平分配，虽然不表示所有人都有权享有相同的或同样的利益，但却说明每一个公民都应该受到公平对待[19]。

结合新公共服务理论规范的相关研究，可以提炼出基本公共服务宏观质量——公共利益的维度划分。

1.充足性

“充足性”是指基层群众自治单位——社区和村提供的基本公共服务的数量是否充足，意指供需匹配和规模效率。主要有三个方面的内容：一是供给是否少于需求；二是供给是否高于需求；三是供给是否匹配需求。社区和村层面提供的公共服务“充足程度”是公共服务供给链条的前端，承载基本公共服务质量的数量需求，不仅是实现公共服务规模效率的关键，也是向“质量”转型的临界条件。

2.均衡性

“均衡性”是指基层群众自治单位——社区和村对公共服务分配过程是否均衡。基本公共服务均衡性强调公共产品分配的权利公平和资源公平，一方面能增进贫困居民、底层群众和弱势群体等最不幸群体的净福利，另一方面能最大限度减少“非选择”等偶然因素对个人福利的影响。因此，均衡性是调控收入差距，减少贫富悬殊，抑制发展失衡，增进公共利益的关键一环，是政府履行提供基本公共服务主体职责和承担“兜底”责任的道德底线。