落实“两个一般不”，推进财政支农体制机制改革

浙江省财政厅农业处

摘要：2014年以来，浙江省积极落实“两个一般不”要求（即省级部门一般不再直接向企业分配和拨付资金，一般不再直接审批和分配市县具体项目），深入推进财政支农体制机制改革，进一步厘清职责、完善政策、创新举措，取得了积极成效。

关键词：财政支农；体制机制改革

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政支农政策安排体现着政府与市场、政府与社会、政府层级间的基本关系，财政支农改革深刻影响着“三农”领域，对促进现代农业生产水平提升，统筹城乡发展具有重要意义。

2014年以来，根据党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会和省委十三届历次全会精神，浙江省财政厅结合经济发展新常态，深入实施“八八战略”，按照“增一般、减专项，保重点、提绩效”和“两个一般不”的要求，加速补齐短板弱项，着力推动投入和政策供给改革，深化财政支农专项资金管理改革，着力推动财政支农体制机制创新，加快构建现代财政支农体系，以财政改革推动和引领“三农”领域改革，进一步加大财政支农力度，更加有效地支持“三农”发展，更好地发挥财政支农资金效益，促进农业可持续发展。

一、进一步完善财政支农政策体系

围绕“三农”重点工作，从政府与市场的关系和支出责任两个方面将财政支农政策划分为公益类、准公益类和竞争类三类。依据是否符合省委、省政府工作目标和要求、是否符合当前财税体制改革新要求，对政策到期、政策调整、绩效低下的，调整取消一批；对符合省委、省政府工作目标，但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的，按照“调存量、优结构、聚焦点”的目标，归并一批；对分配相对固定、带有财力补助性质的，转换一批。同时，明确除法律、法规以及党委、政府确定的增支项目以外，不得新开口子。确需出台新政策的，必须明确政策绩效目标、存续期限、资金分配因素和程序、管理信息公开等内容，由财政部门审核后报政府常务会议或政府主要领导批准后执行。2015年，省财政厅会同省级农口部门对原有137项财政支农政策进行整合，归并为公益类、准公益类和竞争类三个大类71项财政支农政策，与清理前相比政策压缩48.2%。全省各地组织对部分财政支农政策进行了评估，整合政策460项，取消269项。政府与市场的支农责任进一步厘清，初步建立了公益类、准公益类和竞争类三类比较清晰的政策体系，在财政资金投向上，突出公共财政职能，重点投入公益类政策，竞争性领域财政资金逐步退出。

探索建立财政支农政策动态调整机制。适当引入第三方，充分发挥政府咨询委、政协专业委员会、行业协会等智囊团体和社会组织的作用，参与财政支农政策的评估和监督，把评估结果作为政策取消、调整和存续的重要依据。2016年，在委托中介机构对部分财政支农政策进行第三方评估的基础上，省财政研究进一步调整完善支农政策，对5项政策分别采取了取消2项，保留1项，调整完善2项的措施。财政支农政策有进有退的动态调整机制基本形成。

二、进一步规范财政支农专项资金管理

正确处理好财政部门与农口主管部门、省级与市县的关系，减少部门职责交叉，建立事权与支出责任相适应的管理制度。省与市县、财政部门与行业主管部门在项目与资金管理中的职责进一步明确，过去财政支农项目“小、散、乱”的问题大为改观，财政资金支持内容、支持对象重复的问题也基本得到解决。

一是明晰财政部门与农口部门各自管理权限，实现合理分权，减少部门之间职责的交叉重叠。财政部门主要职责是积极参与农业农村经济社会发展战略制定，研究制定财政支农政策，负责支农资金预算安排、资金分配，监督预算执行；农口部门主要职责是研究制定农业农村经济社会发展战略，参与制订财政支农政策，提出支农政策目标和资金分配建议，负责支农项目管理、监督和技术指导等。财政、农口主管部门各司其职，除重大项目或中央有明确规定的项目以外，原则上不再进行联合审批、评审、验收等。

二是明晰不同层级的管理权限，实现合理授权，把该放的权力下放到位，逐步解决上下一般粗的问题。按照“两个一般不”的原则，发挥基层就近管理优势，进一步下放项目审批、立项权。除省级重大项目等特殊情况以外，省级部门一般不再直接审批市县具体项目，省级转移支付资金原则上采用“因素法”分配，由市县根据省里确定的管理要求，统筹安排使用，资金使用情况报省级备案，作为监督检查依据。

三、进一步丰富财政支农资金扶持方式

推动财政支农资金分配方式全面转型。在对财政支农政策进行科学分类基础上，依据政策类别确定不同的财政资金分配方式，进一步提高财政支农资金管理的科学性。对公益类政策资金，除中央有规定和省级重大项目以外，原则上按照因素法分配，全面实行专项性一般转移支付，由县级根据省里确定的管理要求，自主立项。对准公益类政策资金加大政府购买服务力度，凡条件成熟的，要实行政府购买服务方式。对竞争类政策资金，积极推行竞争性立项，逐步改变行政性分配方式，采取基金等市场化运作模式。同时，积极探索风险补偿、担保补助、贷款贴息、以奖代补等方式，防止出现套取补助资金等问题。2015年以来，我省加大种粮大户贷款贴息、扶贫贷款贴息等政策扶持力度，并以农民专业合作社创新、农业“三项补贴”政策改革等试点工作为契机，支持农民专业合作社联合社组建资金互助会，出资4亿元组建成立浙江省农业信贷担保公司，积极引导撬动金融资本、社会资本投向农业农村，加快建立财政金融协同支农新机制，着力解决粮食生产及现代农业发展中“融资难”、“融资贵”问题。

创新财政支农资金扶持方式。财政资金逐步退出竞争领域，并不意味着财政支农投入的减少，而是通过转变财政支农方式，财政资金有进有退，从而更好地发挥市场之手在农业领域的作用。2015年，经省政府同意，省财政筹集50亿元设立浙江省农业发展投资基金，是全国规模最大的农业基金。基金运作坚持“政府引导、市场运作、分类管理、防范风险”的原则，成立2年来，省农业基金已投资10个项目，总投入20.05亿元，其中直投的基础设施项目8个，投资18.05亿元，参股子基金项目2个，投资2亿元。省农业基金直接投资的8个农业基础设施建设项目，总投资92.53亿元，已获得银行跟贷资金35.25亿元。2015年参股的种业投资基金项目，已促成我省2个项目获得超过3600万元的股权投资，为促进农业企业转型升级，实现自身战略目标以及进入资本市场提供了有力支持。农业基金为加快推进我省农业发展方式转型，促进现代种业发展、实现耕地占补平衡、推进新农村建设发挥了积极作用。

四、进一步严格财政支农政策监督管理

一是积极稳妥地推进支农政策全过程公开。按照政府信息公开和建立公开透明预算的要求，全面推进支农政策相关信息公开，增强透明度，以公开来促进依法行政、科学理财。对照公开时间节点，制定支农政策信息公开的目录清单，落实信息公开的责任主体，以农民信箱、政府部门门户网站等为主平台，逐步推进财政支农政策清单、部门支农管理职责清单、支农政策管理工作流程图、资金管理办法、资金分配、项目执行结果、监督和绩效评价结果等全过程管理信息公开。2015年省级率先做到財政支农政策清单、农口部门支农管理职责清单、支农政策管理工作流程图、资金管理办法公开。各市县均按照要求实现了以地方政府门户网站、农业信息网、农民信箱、地方报纸等为平台的支农政策、管理制度、管理工作流程、项目储备、申报、立项等全过程管理信息公开。

二是加强项目管理。完善项目支出管理信息系统，加快推进省级预算项目支出管理应用创新，提高专项资金管理的信息化水平。省级专项资金按因素法切块分配后，市县及时将资金落实到项目，并将项目详细信息及相关资料录入省级专项资金项目库管理信息系统。指导市县从源头上把好入库项目质量关，研究设定入库的条件和标准，并组织专家对拟入库项目进行研究论证，健全公示制度，入库项目事先在农民信箱、市县主管部门和财政部门门户网站向社会公示，公示无异议后方可按序纳入储备项目库。截至2016年11月，74.7%的市县建立了项目库管理制度。

三是建立多层次全方位的支农政策监督体系。强化内部监督，建立健全权责对等、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，强化对内部权力的制约和监督。财政部门和农口部门履行好支农资金和项目的日常管理责任，加大对影响力大、关注度高、风险隐患大的支农政策的检查力度。自觉接受人大、审计等部门的监督，做好审计发现问题的整改落实。加大支农政策、支农项目公开公示力度，进一步发挥社会公众对支农政策的监督作用。

责任编辑：凌玉