区域反贫困的国际经验与启示

张继文，赵 玉

（1.中共河北省委党校 管理学教研部，河北 石家庄 050061；2.中共河北省委党校 河北省发展战略研究所，河北 石家庄 050061）

区域反贫困的国际经验与启示

张继文1，赵 玉2

（1.中共河北省委党校 管理学教研部，河北 石家庄 050061；2.中共河北省委党校 河北省发展战略研究所，河北 石家庄 050061）

区域反贫困的关键在于如何推动贫困区域摆脱贫困的恶性循环并建立造血机制。本文通过对巴西、美国、泰国、孟加拉国等国家区域反贫困经验的分析，提出特惠政策、产业选择、生态补偿、跨区域协调机制、教育改善及政府与民间组织的密切合作等措施，我们认为这些经验对我国集中连片特困区域尽快摆脱贫困具有较大借鉴价值。

区域反贫困；国际经验；启示

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的发布，标志着我国将集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场的区域发展与扶贫攻坚战略进入正式实施阶段。如何让特困地区摆脱贫困的恶性循环，融入国内外市场，建立造血机制是按期完成扶贫攻坚计划的关键所在。分析不同国家区域反贫困的经验，我们认为特惠政策、产业选择、生态补偿、跨区域协调机制、教育改善及政府与民间组织的密切合作是区域反贫困的有效措施。

一、基础设施投入与特惠政策支持是贫困区域摆脱贫困恶性循环的第一推动力

美国哥伦比亚大学教授纳克斯提出的贫困恶性循环理论认为：发展中国家长期贫困的原因，并非国内资源不足，而是因为经济中存在若干互相联系、互相作用的“恶性循环”。[1]（P6）贫困恶性循环理论主要从供给和需求两个方面的循环来阐述：从供给侧看，发展中国家经济不发达，人均收入水平低，这意味着人们不得不把大部分收入用于生活消费，进而降低了储蓄率，低储蓄率造成资本不足，资本不足又会导致生产规模难以扩大，生产效率难以提高，低生产率造成低产出，低产出又造成低收入，从而形成“低收入—低储蓄—低资本形成—低生产率—低产出—低收入”的恶性循环。从需求侧看，发展中国家经济落后，人均收入水平低下，这就意味着低购买力导致投资引诱不足，投资引诱不足又会造成资本形成不足，资本形成不足又会使得生产规模难以扩大，生产率难以提高，低生产率又带来低产出和低收入水平，从而形成“低收入—低购买力—低投资引诱—低资本形成—低生产效率—低产出—低收入”恶性循环。纳克斯对发展中国家长期贫困的解释，同样适用于一个国家内贫困地区，没有外部的投入、政策作为第一推动力，贫困地区难以真正摆脱贫困的恶性循环。从各国区域反贫困的经验看，对贫困区域的制度化投入与特惠政策是普遍的共识，其中最为关键的是基础设施投入和吸引投资的特惠政策。

（一）基础设施投入政策

贫困地区基础设施大多比较落后，特别是交通、通信不便，甚至供水、供电都成为问题，对资本和产业缺乏吸引力，因而各国对贫困地区公共设施投入普遍较大。

20世纪60年代，巴西东北部的9个州是南美最大的贫困地区，人均收入不及全国平均水平的一半。巴西北部地区，包括亚马逊河流域大部分地区，地广人稀，资源尚未开发，中西部是稀疏草原地区，情况与北部地区相似，都属落后地区。20世纪70年代初，巴西政府在东北部、北部和中西部地区投资20亿克鲁塞罗（1970年大约相当于4亿多美元），修建了3条联通三地的公路干线。这些公路干线的建成和通车，将北部和中西部地区纳入全国交通体系之中，把边远的贫困地区同发达地区连成一片。便利的交通条件具备之后，巴西政府开始在中西部的马托格罗索州、戈亚斯州和北部朗多尼亚州、帕拉州设立移民点，并组织东南部移民迁入，从而为工业西进、北上，农业资源的开发，提供了人力资源基础。道路等基础设施的修建对巴西贫困地区的开发起到了至关重要的作用。

（二）经济倾斜的特惠政策

要真正使贫困地区改变落后的根基，需要帮助其建立造血机制，让贫困地区融入国内乃至国际大市场，而落后地区往往在自然条件、基础设施、人口素质等方面与发达地区存在较大差距，需要中央政府政策性倾斜，引导资金、技术及其他资源向贫困地区流动。

仍以巴西为例，1967年，巴西政府在贫困落后的亚马逊省的玛瑙斯221平方千米的区域建立了一个自由贸易区，实行进出口自由贸易政策，并以优惠的税收政策吸引国内外企业投资建厂。联邦政府在这里实行的特殊政策，主要包括三方面内容：1.区内企业自产产品出口，免征出口税；2.区内产品销往巴西其他地区，征收20-30%的工业产品税，低于巴西直接从国外进口商品所征收的50%工业产品税；3.商业和工业部门在联邦政府规定的进口额度以内免税进口。管委会进口原材料，由管委会自行审批。在区内，不设立海关，按照管委会审批分配的配额指标，由州的海关负责办理进口手续，但进口税交给自由贸易区。自由贸易区的特惠政策迅速吸引了大量的资金、人力，集聚了产业，玛瑙斯从一个10万人左右的小城镇迅速成为200万人的大城市，并成功举办了2014年足球世界杯4场赛事。随着玛瑙斯自由贸易区的建立与发展，贫穷落后、人迹罕至的亚马逊省得到迅速开发，在玛瑙斯自由贸易区的辐射和带动下，资本、技术、组织、信息在周围地区扩散，玛瑙斯周围落后地区也进入了发展的快车道。

二、产业的准确选择是贫困区域形成造血机制的关键环节

从外部援助的“输血”到内生发展的“造血”是贫困落后地区最终摆脱贫困的标志，更是衡量外部投入效果的第一标准。因而在扶贫过程中，如何为贫困地区选择具有较大市场空间和成长潜力的产业，这是其能否融入国内外市场，形成良性自我发展机制的关键。

泰国黎敦山区位于该国北部，海拔900-1300米，从此向北就是著名的金三角地区，由于交通闭塞，政府无力管控，而当地海拔、土壤、温度、湿度非常适合罂粟生长，受到金三角的影响，当地山民大规模毁林种植罂粟，导致生态恶化，生活则更加艰难。1988年，基于对毒品危害的认识和根除毒品的国际压力，泰国政府和泰国王太后诗纳卡琳提出了黎敦山区三十年开发计划，开展替代种植，改变当地居民依靠罂粟种植的生存方式。1989年，王太后基金会出资大规模种植了山松、柚木等适合当地生长的树种，建成了1000多平方千米的王室森林，初步改善了生态环境。之后，开始引导山民种植经济作物，主要品种是阿拉伯咖啡和澳洲坚果。阿拉伯咖啡产量占世界咖啡总产量的70%，泰国国内有饮用咖啡的习惯，黎敦山区由于其特殊的地理环境，如海拔、土壤成分、降雨、周边植被、晨雾和日温差等等，其所产咖啡具有独特的口味，通过品种的反复改良，当地产的达昌咖啡已经进入了世界顶级咖啡的行列，总销量占到泰国国内消费量的30%，进入了泰国航班并出口国外。澳洲坚果具有很高的经济价值，有“干果之王”的美誉，在适宜生长的条件下，其丰产期长达40-60年，由于澳洲坚果广泛用于烹调和食品配料，身价日增。从阿拉伯咖啡和澳洲坚果的种植开始，当地还开发了兰花及其他观赏植物的种植，并发展了相关加工业，形成了从研发到种植到加工到销售一条龙的产业链。产业的正确选择使黎敦山区居民获得了长期稳定的收入，虽然农业种植面积减少为不到原来的三分之一，但人均收入到2003年达到了3万泰铢，比原来提高了一倍。[2]

三、生态补偿是弥补贫困区域发展机会成本的重要手段

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。严格地讲，生态补偿并不能算是一项扶贫措施，被补偿的也不一定是贫困地区或者贫困人口，但确实有部分贫困地区由于国家或者区域生态保护的需要，产业发展和区域开发受到限制，从而丧失了部分发展机会，导致了贫困的结果，因而我们可以把生态补偿作为由于政策原因或者整体利益导致贫困的区域的一种补充扶贫措施。

（一）立法是生态补偿机制的制度基础

环境保护和生态补偿在美国法律体系中占有重要的地位，美国对生态补偿的一些法律规定主要存在于关于农业的立法中，并且资金的补贴会以法律的形式加以确定，其中1990年颁布了《综合环境反应、补偿与责任法案》，1998年又颁布了《超级基金法》。巴西各州依据自身条件和财力制定了有关生态补偿财政转移支付的法律法规，明确生态补偿财政转移支付的目标和原则，就财政转移支付资金的来源、规模和资金分配计算方法做出了详细规定。通过立法，使生态补偿财政转移支付实践有法可依、有法必依，从而明确了各级政府的法律责任，保证了在生态补偿财政转移支付的实际操作过程中能够公正公开，避免了人为因素的干扰。[3]

（二）完善筹资模式是生态补偿的基本保证

在巴西，生态补偿是以政府为主导，各公共组织为辅的资金模式，除了政府的投入，巴西还探索了很多生态补偿的筹资模式。一是向开发商征收生态补偿费用。根据对资源破坏的范围和程度，让开发商缴纳相应的资金赔偿，由环境机构收取费用并依据有关规定直接投入保护区建设。经过多年摸索实践，巴西联邦政府探索出最为合理的资金补偿量，即开发商想要得到土地的准用权，至少要拿出总投资的0.5%作为赔偿资金。环境保护机构负责征收并使用的赔偿资金，为巴西扩张保护区系统作出了重要贡献。二是通过国家环境基金会（FNMA）筹资。国家环境基金会依法于1989年7月成立，主要负责确保巴西本土涉及的所有保护环境的政策顺利进行。国家环境基金会的主要资金来源包括：巴西国家银行与国际发展银行签署的贷款；依据巴西环境犯罪法案的有关条款，收取环境犯罪和违反环境条例造成的罚款总资金的10%。多元化的资金来源为巴西的生态补偿提供了良好的保障。

四、跨行政区域协调机制是区域反贫困的体制保障

由于经济发展、信息沟通、自然环境等等原因，地方政府不仅要解决自己的内部问题，更要面对和解决一些区域性的共同难题，如环境治理、危机管理，当然也包括反贫困，而且事实也证明，区域间的协作会使得扶贫工作变得更加有效率。然而区域间的协作需要一个协作的机构或者机制建构，从而打破行政区域的壁垒，美国田纳西河流域管理局是这之中成功的典范。

直到20世纪的30年代，田纳西河流域还是全美最贫困的地区之一，人均年平均收入仅100多美元，约为全国平均值的45%。1933年1月，罗斯福总统视察了田纳西河流域，之后向国会提出了综合治理田纳西河流域的田纳西河流域管理局（TVA）法案。TVA管理的区域，包括整个田纳西河流域，即田纳西、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、肯塔基和宾夕法尼亚7个州中的4万平方英里土地（1平方英里相当于2.59平方千米）。田纳西河流域管理局的成立是美国历史上第一次对整个流域及其辖区居民进行统一管理的尝试。事实证明，这是一次成功的尝试，到1940年，7个州的人均年收人比1933年增长73%，而同期全国人均收人只增长56%。1933年至1939年之间，该地区银行存款增加76%，全国只增加49%；商品零售总值增加81%，全国只增加71%。[4]

而更值得我们关注的是，TVA是一个既享有政府权力，同时又具有私人企业的灵活性和主动性的联邦机构。TVA的管理由具有联邦授权的机构——TVA董事会和具有咨询性质的机构——地区资源管理理事会来实施。董事会由三人组成，行使TVA的一切权力，成员由总统提名，经国会通过后任命，直接向总统和国会负责。董事会下设一个由15名高级管理人员组成的“执行委员会”，委员会的各成员分别主管某一方面的业务。“地区资源管理理事会”是根据《TVA法》和《联邦咨询委员会法》建立的，目的是促进地方参与流域管理。该理事会可对TVA的流域自然资源管理提供咨询性意见。理事会约有20名成员，包括流域内7个州的州长指派的代表，TVA电力系统配电商的代表，防洪、航运、游览和环境等受益方的代表，地方社区的代表，理事会成员的构成体现了较广泛的代表性。[5]由联邦授权的董事会与地方政府、企业代表组成理事会构建了一个既高效执行，又能充分协调各方诉求的机构，TVA的制度设计值得我们在区域扶贫开发中加以借鉴。

五、教育是区域反贫困的根本措施

世界银行2000-2001年度报告指出：“贫困不仅意味着低收入、低消费，而且意味着缺少受教育的机会、营养不良和健康状况差，贫困意味着没有发言权和恐惧。”贫困意味着更少的教育机会，而更少的教育则进一步导致贫困人口能力欠缺，从而难以摆脱贫困，进而产生贫困的代际传递。从世界各国的经验来看，教育对于贫困人口特别是贫困区域最终摆脱贫困发挥着至关重要的作用，需要持续投入。

提高劳动者素质是巴西开发不发达地区的重要举措。为了加快不发达地区发展步伐，巴西政府累计投资7亿美元成立东北部教育基金，帮助不发达地区培养师资，免费发放教科书。1996年巴西还启动了“远距离教学计划”，通过电视卫星向偏远地区播放教学节目，使不发达地区文盲率大为下降。[6]泰国黎敦山区，王太后基金会成立了职业培训中心，教给山民从种植技术到手工编织等与本地产业相关的技术，还在山上27个村落建立了幼儿园、小学和中学，不少人还走出大山接受进一步教育，教育让人民摆脱了愚昧，认识了毒品的危害，提高了山民的自信心，不仅实现了经济上的脱贫，更实现了精神上的脱贫。

六、民间组织是政府区域反贫困的有力合作者

民间组织（或称非政府组织）可以成为政府扶贫的最好助手，特别是今天我们越来越强调提高扶贫瞄准度，提高扶贫资金的使用效率，政府由于其天然的属性，难以实现持续的“精准扶贫”，另外，资金使用效率较低，扶贫资金来源单一等也是政府的痼疾，而这些正是民间组织所擅长的领域。而且随着我国大规模扶贫行动的结束，扶贫将会越来越分散在不同的空间，需要找到具体的对象和个人，也会越来越成为慈善事业的一部分。发展民间组织参与扶贫，将有助于今后扶贫工作从政府到民间组织的逐渐转移和衔接。

孟加拉国可能是民间组织参与扶贫最为重要的场所，孟加拉国大概有20000多个民间组织，涉及图书馆、卫生、运动、教育等诸多领域，其中与减贫有关的组织就有2000多个。在众多的民间组织中，孟加拉国乡村促进委员会（BRAC）是最为外界所熟知的。BRAC的小额贷款项目有800万名妇女客户，它的基础教育学校有120万名儿童就读，其健康项目则惠及百万民众。现在BRAC已经走向国际，项目遍及阿富汗、巴基斯坦、斯里兰卡、塞拉利昂、坦桑尼亚、乌干达、利比亚等欠发达国家。BRAC年预算6亿美元，其中75%来自孟加拉国。[7]（P81）泰国黎敦山区的替代种植项目则是民间组织与王室、政府、企业共同合作的典范。1972年王太后个人捐资成立了泰国山地基金会，1985年更名为王太后基金会。泰国政府在完成了基础设施建设等任务后，黎敦山区开发计划移交王太后基金会进行。由于坚果种植等项目需要一定周期，为了解决山民在此期间的生计问题，王太后基金会成立了一家公司，种植经济作物，名义上租给山民，等作物成熟销售后支付非常低廉的租金即可。该公司还在当地设立各种加工厂进行深加工，通过出售获取丰厚的利润。各种经营实体的利润最终会回流到王太后基金会，基金会再把收益用于进一步的开发计划，发展旅游业、手工业，建设学校、医院，改善山民的生活。当最初投资获得补偿后，基金会把种植园、设备和经营实体转移给当地山民集体经营和管理，最终实现当地山民的自我积累、自我发展。

[参考文献]

[1]【美】纳克斯.不发达国家的资本形成问题[M].北京：商务印书馆，1966.

[2]张兵.从黎敦山区的发展看泰国北部反贫困的经验[J].昆明理工大学学报（理工版），2008，（2）

[3]刘强，等.巴西生态补偿财政转移支付实践及启示[J].地方财政研究，2010，（8）.

[4]刘绪贻.田纳西河流域管理局的性质、成就及其意义[J].美国研究，1991，（4）.

[5]黄国庆.国外“水库型”区域反贫困经验对三峡库区扶贫的启示——以美国田纳西河流域为例[J].学术论坛，2011，（3）.

[6]王俊文.国外反贫困经验对我国当代反贫困的若干启示——以发展中国家巴西为例[J].农业考古，2009，（3）.

[7]左常升，等.世界各国减贫概要（第一辑）[M].社会科学文献出版社，2013.

[责任编校：张立新]

The International Experiences and Enlightenment of Regional Anti-poverty

ZHANG Ji-wen1,ZHAO Yu2
(1.Research Department of Management,Party School of Hebei Provincial Committee of C.P.C, Shijiazhuang 050061,China;2.Hebei Institute of Development Strategy,Party School of Hebei Provincial Committee of C.P.C,Shijiazhuang 050061,China)

Breaking the cycle of poverty and establishing self-developing mechanism are the key to regional anti-poverty.Based the analysis of foreign experiences,such as Brazil,the United States,Thailand,Bangla⁃desh,we concluded that preferential policies,industry selection,ecological compensation mechanism,inter re⁃gional coordination mechanism,education improvement and public-private partnership are effective measures to achieve the goal.Those are also used for reference to develop China’s conterminous poverty-stricken areas.

regional anti-poverty;international experience;enlightenment

国家社科基金项目《连片特困地区经济发展的动力与路径研究》（12BJY006）

张继文（1974—），男，河北保定人，中共河北省委党校讲师，研究方向为公共管理。

赵 玉（1971—），女，河北晋州人，中共河北省委党校研究员，研究方向为农村经济。

F126

A

1671-198X（2017）04-0005-05

2016-12-12