海上丝绸之路海洋环境法律保护研究

2017-07-21李文静张萍萍

湖北科技学院学报 2017年3期

关键词：陆源油污公约

蔡旭，李文静，张萍萍

(安阳师范学院，河南安阳 455000)

海上丝绸之路海洋环境法律保护研究

蔡旭，李文静，张萍萍

(安阳师范学院，河南安阳 455000)

为研究海上丝绸之路海洋环境保护的相关问题，首先需要准确把握陆源污染、船舶污染、倾倒污染和海上事故污染这四种海洋污染类型，认识到严重的海洋污染是建设海上丝绸之路面临的一大难题。以《联合国海洋法公约》为代表的一系列国际法律文件为国际海洋环境的保护奠定了法律基础，但因其存在着管辖不明、缺乏约束力、执行力度不够等问题，尚难以满足海上丝绸之路海洋环境法律保护的客观要求。区域海洋环境法律保护的实践为海上丝绸之路海洋环境法律保护提供了一定的借鉴。选择适合海上丝绸之路实际的区域海洋环境法律保护制度模式成为当务之急，为此，融合了波罗的海模式和地中海模式的、强调区域合作的混合模式当属一种有益的尝试。

海上丝绸之路；污染防治；问题；国际合作

21世纪海上丝绸之路是中国政府拓展经济合作空间、深化区域整合、推进互联互通、缓解海上安全冲突的战略举措，是构建中国与沿线国家命运共同体的顶层设计。2013年10月3日，习近平主席提出建设新世纪海上丝绸之路,推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。但是沿线各国在海洋环境保护方面重视程度不同、法律制度不一，使各国共建文明生态的新航线面临着许多挑战,为了应对这些挑战，本文分析了当前海洋环境所面临的四种污染类型，并探索了国际社会对于保护海洋生态环境所制定的法律制度，从而提出适合海上丝绸之路发展的法律建议，努力把海上丝绸之路建设成为一条文明绿色的航道，为沿线国家带来福利。

一、海上丝绸之路海洋环境面临的挑战

海上丝绸之路的建设和发展与海洋环境密不可分，所以海上丝绸之路海洋环境的保护制度的构建，离不开对当前海洋环境污染的类型和现状的准确把握。只有在深刻认识海洋环境污染的类型和现状之后，我们才能提出有效的法律保护建议。在分析主要的海洋污染类型时，可以参照《联合国海洋法公约》的分类，把建设海上丝绸之路时面临的主要的海洋污染分为陆源污染、船舶污染、倾倒污染和海上事故污染四大类。

(一)陆源污染

陆源污染是海洋污染的一大类型。根据《联合国海洋法公约》第194条第3款(a)的规定“从陆上来源、从大气层或通过大气层或由于倾倒而放出的有毒、有害或有碍健康的物质，特别是持久不变的物质”，我们可以得知从陆源排出的物质的性质，即有毒、有害或者有碍健康，而在该公约的207条中提出陆上来源包括河流、河口湾、管道和排水口。根据《联合国海洋法公约》的上述规定，可以将陆源污染定义为从陆地上产生的各类污染物进入海洋后对海洋环境造成的污染及其它危害。

据估计,全球海洋污染物中的80%来源于陆地。以我国为例，我国近岸海域的污染物近90%来自陆源排污。由于城市化进程的不断加快，人口规模迅速扩展，产生了大量的生活垃圾；沿海地区产业结构布局不合理，各类污染型企业在沿海区域集聚产生大量工业污水；河流两岸农业种植大量使用氮磷肥和农药，也产生了大量污染物质。这些污染物最终都流向海洋，而这些污染物质沉积在海洋中会造成海水的富营养化，引发赤潮灾害。(见图1)

图1 2011～2015年渤海、黄海、东海、南海赤潮次数统计图数据来源于2015年中国海洋环境状况公报

(二)船舶污染

海上丝绸之路的发展最是离不开海上运输，但是海上运输带来严重的船舶污染问题也不容小觑。船舶污染是指船舶在航行和停泊的过程中向海洋排放各类污染物质的一种污染类型。

船舶在航行、停泊港口、装卸货物的过程中对周围水体造成的污染，主要是生活污水和油类污染。船舶生活污水主要是指人的粪便水和日常生活用水等。船舶油类污染可以分成船舶油污水(压舱水、洗舱水、舱底水、舱底残油)和船舶溢油污染。船舶污染对海洋生态环境造成了很大的威胁，并且损害海洋生物资源、损害海水使用的质量、妨碍渔业和其他海上经济活动的发展。

(三)倾倒污染

人们习惯将各种垃圾倾倒进海洋，倾倒的物质包括生活污水和其他各种工业废弃物质。另外，海洋勘探开发中的废弃物的倾倒和船舶垃圾的倾倒，也对海洋造成了不利影响。

根据《联合国海洋法公约》第一条中(5)(a)的规定，即“倾倒”是指：(1)从船只、飞机、平台或其他人造海上结构故意处置废物或其他物质的行为；(2)故意处置船只、飞机、平台或其他人造海上结构的行为。结合上述规定，将海洋倾倒定义为任何利用船舶、航空器、平台和其他运载工具向海洋倾倒废弃物和其他物质的行为,包括向海洋弃置船舶、航空器、平台和海上人工构造物,以及向海洋处置由于海底矿物资源的勘探开发和与勘探开发相关的海上加工所产生的废弃物和其他物质的行为[1]。

疏浚物的倾倒是海洋倾废的重点。主要的疏浚物来自港口、河道和其它水道的开通而进行的水下工程，其中大部分疏浚物最终倾废在海洋之中。工业废料、放射性物质、军用物质、生活垃圾等往往也被倾倒进海洋,多年来海洋倾倒作为处理垃圾的一种重要方式。从2006～2015年我国海洋废物倾倒总量数据中不难发现，倾倒废物已然成为海洋环境污染领域不可忽视的污染源。(见图2)

图2 2006～2015年全国海洋倾倒量数据来源于2015年中国海洋环境状况公报

(四)海洋事故污染

石油、天然气等海底资源在勘探、开采、运输等过程中可能会出现井喷、漏油等，这类溢油性事故造成的海洋污染是阻碍海洋经济发展所面临的一大难题。石油类污染物进入海洋后不仅会污染海洋环境，危害到海洋生物的生存，而且石油污染物中富含的毒性芳香烃化合物容易进入水中，并长期在生物体中积累,最终危害人类的健康。

国际上一些严重的溢油性事故对海洋的危害是远远超出人类预料的。例如利比亚的商船托列峡谷号，载有119 328吨原油起运，在运输途中搁浅后原油大量外溢，对英国和法国的沿岸海域造成了严重污染，致使数十万只海鸟和几千头海洋哺乳动物死亡。[2]另外还有埃克森·瓦德兹号油轮海难、“威望号”溢油污染事故等等,这些严重的溢油事故对于海洋生态环境的危害是极其严重的，不仅导致生物资源多样性衰退，还对传统的海洋产业，例如沿海地区的渔业养殖、海洋盐业化工、滨海旅游等依托良好的海洋环境发展的产业都造成了严重的危害。

通过分析这四类主要的海洋污染类型，我们深刻认识到当前的海洋污染问题十分严重，给沿线各国建设海上丝绸之路带来了许多的困难。所以目前，沿线各国面对建设海上丝绸之路的困难，应当共同思考出一种对策，从而避免在建设海上丝绸之路时给海洋环境带来污染问题，然而避免污染问题最有效的对策就是选择一种合适的区域海洋环境法律保护模式。

二、海上丝绸之路海洋环境保护的国际法律制度基础

海上丝绸之路是我国对外经济战略的顶层设计，在构建海上丝绸之路海洋环境法律保护的层面上不能过于含糊。所以，海上丝绸之路海洋环境保护制度的构建应以分析当前海洋环境保护国际法律制度现状和存在问题为前提，从陆源污染、船舶污染、倾倒污染、海上事故污染四种污染类型展开论述。

(一)有关陆源污染防治的国际法律制度

陆源污染防治的相关制度主要包括1982 年《联合国海洋法公约》和1992年《二十一世纪议程》。1982 年《联合国海洋法公约》规定各国应采取一系列措施，例如，通过各国制定的法律、规章和通过主管国际组织或外交会议所采取的行动或者各国之间相互协商协调来防止、减少和控制陆地来源对海洋环境的污染。1992年《二十一世纪议程》第17章第19条认为人类的衣食住行、城市发展和旅游业等都可能影响海洋环境。各国应该协调行动，在面对污水时，各国应确定沿海排放口,在与系统不兼容的废水进口加上控制装置；在面对其他污染源时，各国还应限制因人类活动引起的诸如水体加富等问题，威胁到海洋环境或其资源，减少有可能在海洋环境中累积到危险水平的其他有机化合物的排放。

上述制度存在以下问题：首先，由于传统观念等因素，导致对陆源污染不够重视。1609年国际法学家格老秀斯发表的《海洋自由论》，使人们长期认为海洋是取之不尽用之不竭的，普遍崇尚“公海自由”。相比对其他海洋污染的控制来说，陆源污染的控制是更困难的，海洋上陆源污染可能更多地牵涉到一国的经济政治和主权等。[3]其次，制定的国际法律文件大部分规定比较模糊，缺乏约束力。1982年《联合国海洋法公约》虽然是现在海洋法的主要渊源，但是在陆源污染防治方面没有规定详细的国际标准，难以发挥约束性作用。[4]《二十一世纪议程》也只是一个没有法律约束力的政策框架。区域合作涉及的范围都是十分有限的，彼此之间还存在着较大的认知水平差距，导致区域性条约规定模糊，严重缺乏法律约束力。最后，执行力度不够，欠缺监督机制。海洋环境保护国际立法在陆源污染上探索的时间相对较短，起步比较晚，规定上还不够完善。国际上也缺乏一个统一协调海洋事务的领导机构。[5]各国之间虽然交往日益密切，但很少会真实地公开各国污染的真实状况，极容易导致国际陆源污染的治理工作处于监督不足的状态。

(二)有关船舶污染防治的国际法律制度

船舶污染防治的相关制度主要包括1954年《防止海上油污国际公约》和1973年《国际防止船舶造成污染公约》及其议定书。1954年《防止海上油污国际公约》是关于海洋环境保护的第一个全球性国际公约。各缔约国一致认为，最主要的海洋油污来自于船舶日常操作过程,比如说油轮的洗舱。因此，公约的重点放在油船日常操作所产生污染方面，确立了禁止在特殊区域排放含油废水或废物的基本准则。[6]但此公约只对油类污染的防治作了系统的规定。1973年《国际防止船舶造成污染公约》对污染物质的排放标准、监控系统、滤清系统及专用压载舱和清洁压载舱等作了规定。之后通过的议定书，对该公约的附件一作了补充修改，对油船，特别是对船龄在10年及10年以上的油船，规定了更为严格的检查、检验和发证的要求，对其专用压载舱、原油洗舱、清洁压载舱的要求作了适当调整。

综上关于船舶污染防治的国际法律制度，存在着以下问题：一是过于强调船旗国的专属管辖。第二次世界大战以前，公海上的船舶长期坚持着船旗国的专属管辖。在1967年的“托列峡谷”案之后，制定的大部分国际法律文件都对专属管辖进行了调整。1969年《国际干预公海油污》的相关规定只是在一定程度上动摇了传统的专属管辖，并未作出实质性的改变。1973年《国际防止船舶造成污染公约》及其议定书虽是第一次打破了传统的船旗国的专属管辖，但仍然是以船旗国的管辖为主。过于强调船旗国的专属管辖，会造成严重的管辖权冲突，不利于海洋污染的有效解决。[7]二是关于防止、减少和控制船舶污染的标准模糊。虽然一些典型的国际条约都或多或少地对防止、减少和控制船舶污染的标准做了规定，但标准都是一些大的框架，并没有实质性的内容。例如1973年《国际防止船舶造成污染公约》把防止船舶污染的标准规定在五个附件当中，但并没有在其中进行清晰的论述。[8]连最权威的1982年《联合国海洋法公约》都没有对这方面做出详细的规定。

(三)有关倾倒污染防治的国际法律制度

倾倒污染防治的相关制度主要包括1954年《防止海上油污国际公约》和1972年《防止倾倒废物污染海洋公约》。1954年《防止海上油污国际公约》主要是以防止海洋油污染为重心，对其他方面的关注还是不全。该公约确定了船舶故意排放油类和油性混合物的海区，建立了禁止倾倒的特别区域，制定了排放油污的标准。[9]该公约由于受当时局限性的影响，没有取得很好的效果。1972年《防止倾倒废物污染海洋公约》是第一个全球性的控制倾倒的公约，所涉及的倾倒物质种类广泛。该公约第3条对“倾倒”概念进行了系统全面的界定，倾倒的行为包括任何通过船舶、航空器、平台和其他海上人工构造物向海上倾倒废物或者弃置这些船舶等海上人工构造物。公约的附件将海洋废弃物分为三类：黑名单、灰名单、白名单。

以上制度存在着以下不足：第一，国际上对于海洋倾废的立法重视不够。世界上拥有专门海洋倾倒立法的国家数量很少，大部分是一些发达的沿海国家，例如：英国、美国、丹麦、瑞典。最典型的是美国制定的《环保总局关于海洋倾废的规则》，规定比较具体详尽，法律体系也比较完整。[10]那些没有专门制定海上倾倒立法的国家在国际上占多数，大多都是把倾废立法纳入到国内的环保法体系中，国际上海洋倾废的相关问题仍不能得到有效解决。第二，管辖范围狭窄，立法单一。海洋具有全球性的特征，对海洋的管理和保护已超越了国界，是全球性的事务，所以对于海洋倾废的治理也需要各个国家的共同努力。局部的、单一的污染源的防治立法对解决全球性的环境问题，所起的作用还是十分有限的。如仅仅制定防止石油污染，防止陆源污染等条约，在具体操作上显得部门混杂，而且往往造成标准不一，难以执行。[11]海洋倾倒污染防治的立法过于局限，只会使倾废污染更加严重。

(四)有关海上事故污染防治的国际法律制度

海上事故污染防治的相关制度主要包括1969年的《国际干预公海油污事故公约》和1990年的《国际油污防备、反应和合作公约》。1954年制定的《防止海上油污国际公约》并没有涉及如果船舶发生事故造成石油污染时怎么治理的问题，直到1967年发生的特别严重的“托列峡谷”油轮漏油事件，开始引起了欧美各国的关注。1969年《国际干预公海油污事故公约》规定公约各缔约国如能有根据地预计到会造成巨大污染，则可在公海上采取必要的措施；还可以根据紧急情况采取必要措施，而不必预先通知或进行协商或继续已经开始了的协商。1990年通过的《国际油污防备、反应和合作公约》规定，船舶、近海装置和海港应分别配备“油污应急计划”，同时规定了油污事故的报告程序，发生油污事故后的技术合作等内容。该公约还要求各个缔约国应控制和减少油污的损害，积极做好重大油污事故的应急防备。

海上事故污染防治的国际法律制度存在以下问题：一是对于海上事故造成污染的紧急应变能力不够。俗话说防患于未然，就是在危险来临之前要做好预防。但在处理现实问题时，往往是把理论束之高阁。大部分都是特大海上事故发生之后，才意识到相关法律上有漏洞，遂而也仅仅是针对一件事故中所暴露出来的问题进行完善，并没有完备的防止和反应的系统。没有好的紧急应变海上事故污染的能力，即使有再多的条约或文件，都是不起作用的。二是没有专门针对海上事故污染的全面性的国际公约。实践中，大部分学者都是将海上事故污染归到船舶污染中，国际上的立法也大都如此。海上事故污染，最典型的就是油污染。但国际上订立关于“油污染”的相关公约时，也总是把船舶正常操作造成的污染与意外事故造成的污染混淆起来规定，有的干脆只针对船舶正常操作所造成的污染制定公约。海上事故污染得不到重视，只会使海上污染愈演愈烈。

综上所述，现有的国际海洋环境保护法律制度存在着执行力度不够，管辖不够明确等问题，并不能满足海上丝绸之路海洋环境保护的现实需要。因此，要想又好又快地建设海上丝绸之路海洋环境保护相关条约、制度，我们必须着力于加强区域合作，从而使区域环境能够得到更为有效的保护和治理。

三、海上丝绸之路海洋环境法律保护的模式选择

(一)已有区域海洋环境法律保护模式范例

历史发展到今天，已经出现了很多成功的区域海洋环境法律保护的范例。而不同区域因不同的政治、经济和海洋周边环境等因素，采取了不同的海洋环境保护模式。例如：在波罗的海一带，主要采取的是综合保护模式；而地中海选择的则是框架公约和议定书模式。

1.波罗的海模式

波罗的海区域的诸多国家于1980年通过并生效了的1974年签署的《赫尔辛基公约》，从而拉开了这一区域海洋环境保护的序幕。这一公约的最大特点便是将这一区域的海洋环境问题作为一个整体去考虑，其它的合作细节问题则是通过附录的形式在框架公约下予以规定。这样做的目的是由于波罗的海计划的组织者通过对公约从制定、签署到生效过程中出现的种种困难的了解。他们认为如果继续去制订并签署新的协议，可能会带来新的政治摩擦问题，并且使其它方面合作也可能出现新的矛盾。

《赫尔辛基公约》是用捆绑签约的方式将公约的正文与附录绑在一起，即要求凡签署该公约的缔约国必须要承担起公约正文和附录部分所规定的各项义务。这种一步到位的公约既有优点也存在不足：一方面该公约简单方便，免去许多不必要的麻烦，而且不用再面临单独签署议定书的压力和难题，为其它区域制定海洋环境保护公约的框架提供了宝贵的经验；另一方面综合模式体制必会导致它在对各个国家的合作做出规范性指导的时候会显得笼统，从而造成了条约正文模糊处理和条约的过度简单化。虽然《赫尔辛基公约》存在着自身的不足之处，但是依旧不能否认它在世界范围内的区域海洋环境保护公约中名列前茅，同时对其他区域海洋环境保护项目的框架公约的形成和制定起着积极的启发和激励作用[12]。

2.地中海模式

“地中海行动计划”是联合国环境规划署主导的第一个区域海洋项目，在该项目中起顶梁柱作用的是《巴塞罗那公约》，由此便形成了区域海洋环境保护中有名的“地中海模式”。而它的“公约——议定书”的这一区域模式也成为了其他区域行动计划的参考模版。

公约主要包括关于地中海行动计划的适用范围、缔约国的基本义务还有行动计划总体要达到的综合目标、关于污染源的规定、以及缔约国必须开展合作的领域等这些制度方面的问题。为了能够吸引更多成员国的加入，公约并没有规定严格的强制性义务。缔约国只是需要签署公约下设定的各项议定书来界定其对具体问题所承担的义务，这也就表明签署各项议定书的时间是由各缔约国根据自身情况的变化来自行决定的。行动计划也秉承着与时俱进的原则将可持续发展原则、污染者负责制原则以及预防原则等新内容加入了公约，从而对公约进行修订[12]。

《巴塞罗那公约》只是一个框架，它是一个通往各项与之配套的议定书的跳板，是一个作为吸引缔约国加入行动计划的平台。只有其自身被缔约国通过，才能够进行下一步即具体议定书内容的制定和签署。而这些议定书不同于《巴塞罗那公约》，它们都是强制性内容。每一个议定书对解决问题的方法、缔约国履行的义务和要实现的目标做出了明确的规定。

公约遵循各缔约国自由选择的原则，允许公约及议定书根据各国具体国情自行决定。还可以为了落实公约及其议定书的内容，更好地顺应时代的发展，及时利用已总结的实践经验进行调整、修订。但该公约为了吸引更多国家加入，并没有规定严格明确的强制性义务，因此该公约法律运用相对缺少约束力。

(二)海上丝绸之路区域海洋环境保护模式的选择

海上丝绸之路采取什么样的模式来保护海洋环境不仅要考虑政治因素，还要考虑经济发展水平和海洋环境保护的现状。通过对海上丝绸之路这一区域的分析，发现海上丝绸之路辐射的路线较长，国家较多，结合其他区域海洋环境保护模式的经验，我们可以采用波罗的海模式和地中海模式相结合的混合模式对海上丝绸之路海洋环境进行保护。

例如在印度洋沿岸地区和北非区域，由于该区域的经济发展水平低，宗教问题突出，立法不完善，各种海洋环境污染问题紧迫，所以将海洋环境保护利益放在各个国家单独的利益之前，通过强调海洋环境保护对于发展海上丝绸之路航线的重要性，从而达成各缔约国在海洋环境保护方面的共识，通过经济利益的驱动来减少这些区域在合作过程中因政治和其他矛盾因素带来的阻力。而在南海和东南亚地区，现有的法律制度在管辖问题上的规定都过于简单模糊，并且区域中存在大量领土争议问题，所以在这一区域，我们应借鉴地中海模式。它不过分强调专属管辖，允许各国根据各自的实际情况自行决定所要签署的议定书，设置协调机构，从而更有效地解决海上污染。而对于海上丝绸之路区域中海洋环境区域保护相对较好的地区如地中海地区，则可以将混合模式直接与当地的保护模式进行衔接和套用，使地中海沿岸国家对于海洋环境区域保护的相关公约政策更加容易接纳，同时使得其他地区的国家更容易通过混合模式对这一区域的公约政策进行了解和遵守，使得混合模式能够更加容易被国家所接受，从而不仅促进海上丝绸之路贸易的繁荣发展，同时使得海上丝绸之路海洋环境保护成为国际区域海洋环境保护新的风向标。

四、结语

建设“21世纪海上丝绸之路”是国家推动区域合作、促进地区和谐发展的重大战略需求。因此我们研究海上丝绸之路海洋环境保护的相关问题时，必须准确把握陆源污染、船舶污染、倾倒污染和海上事故污染这四种海洋污染类型，着重分析海洋环境污染防治的国际法律制度对于四种海洋污染类型的规定，找到适合海上丝绸之路发展的法律保护制度，不能单选某个区域的海洋环境保护模式，而是通过加强区域合作，采取波罗的海模式和地中海模式相结合的混合模式。当这些问题都得以解决时，笔者相信海上丝绸之路的明天会更加美好！

[1] 赵承彬.国际海洋倾废制度研究及中国的海洋倾废管理[D].青岛：青岛大学,2009.

[2] 马玉皎.浅析跨界污染争端避免机制的必要性——以“托列峡谷号”污染案为例[J].商品与质量,2011,(6)：169.

[3] 王慧.解读《防止船舶污染海洋环境管理条例》[J].环境经济,2010,(7).

[4]Rose,G..ProtectionandConservationoftheMarineEnvironment[J].NewSouthWales, 1996.155.

[5] 郭翎洁.海洋陆源污染国家管辖制度研究[D].上海：华东政法大学,2013.

[6] 涂娟娟.国际防止船舶污染法律制度研究[D].大连：大连海事大学,2009.

[7] 刘宁.海洋船舶污染之管辖权研究[D].北京：中国政法大学,2007.

[8] 秦天宝.论船舶污染的国际法律控制[J].世界海运,1999,(6)：37.

[9] 王红英.控制海洋倾废污染的国际法律制度解析[J].科协论坛,2011,(4):114.

[10] 邓洁祺.论国际船舶油污法律体系下我国相关主体的公约义务[D].大连：大连海事大学,2009.

[11] 林灿铃.国际环境法[M].北京：人民出版社,2004.

[12] 张相君.区域合作保护海洋环境法律制度研究[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2011,(4):1～5.