政府购买社区居家养老服务：现状、问题和对策

林源聪

(内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

政府购买社区居家养老服务：现状、问题和对策

林源聪

(内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

2000年中国正式步入老龄化社会，“未富先老”的现实状况给中国社会带来巨大挑战。政府购买养老服务是提高养老服务供给水平的一大尝试。养老服务分为居家服务、机构服务和社区服务。2001年民政部在全国推行“星光计划”，经过十几年的发展，以南京市鼓楼区、兰州市城关区等地为代表的中国政府购买社区居家养老服务的实践已经取得了巨大进步，但同时也存在一些问题。对政府购买社区居家养老服务的现状进行研究，可以为该政策在全国范围内的推广提供借鉴经验。

政府购买；社区居家养老服务；社会组织

根据联合国教科文组织的界定，一个国家或地区60岁以上人口占其总人口的10%或以上，或65岁以上人口占其总人口的7%或以上，表示该国家或地区已进入老龄化社会。按照这一标准，2000年中国65岁及以上人口占总人口比重的7.0%，已经进入老龄化社会，并且这一比重不断攀升，于2014年达到10.1%。计划生育政策使家庭结构日趋小型化，独生子女赡养老人的负担不断加重；越来越多的年轻人选择外出工作、学习和生活，冲击传统“家庭养老”模式；政府提供养老服务存在缺乏稳定的资金来源、服务的质量和效率难以保证等问题，使老年人的养老需求无法得到满足。由于传统家庭提供养老的模式以及政府直接提供养老服务的方式存在种种弊端，中国政府开始探索和建立政府购买养老服务的方式，以满足老年人日益增长的多层次养老服务需求。

一、政府购买社区居家养老服务的现状

人口老龄化给养老服务供给带来的压力促使我国政府开始了政府购买养老服务的实践。2014年9月，财政部等部门联合发布《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，明确指出到2020年，要建立比较完善的政府购买养老服务制度，形成高效合理的养老服务资源配置机制和供给机制。政府购买社区居家养老服务分为三种模式。

(一)政府出资购买服务——以南京市鼓楼区为例

南京市鼓楼区心贴心服务中心是在原有实体的基础之上为承接政府的项目，扩大业务而成立的民营非政府组织。 2003年11月，鼓楼区政府实施“居家养老服务网”工程，该工程委托心贴心服务中心运作，区政府给予政策和资金支持并监督其服务质量和水平。鼓楼区各社区通过走访调查搜集独居、困难老人的情况，由区老龄办向服务中心交办任务。心贴心老年服务中心下设五个部门：养老服务站、监督部门、培训中心、办公室和业务部，开展向服务对象提供生活护理、医疗照顾、心理咨询等服务，评估服务质量，招聘服务人员并进行专业培训等工作。此外，中心还建立了包括老人数据库、服务人员数据库、服务管理、援助老人网上审批和服务监管在内的网络化的服务管理信息系统，便于更好地服务有需求的老年人。

(二)政府出资委托经营——以兰州市城关区“虚拟养老院”为例

委托式经营是指政府主导建立养老机构并动员各种社会力量参与。2009年12月，兰州市城关区正式创办了虚拟养老院，其运作机制可概括为政府推动、市场化运作、信息化管理、专业化服务。虚拟养老院下设呼叫指挥中心、加盟企业管理中心即金色晚年服务中心以及接待中心三个部门，城关区政府为加盟企业提供税收减免、工资补贴等优惠政策，减轻企业压力和负担；金色晚年服务中心是虚拟养老院下属的民办非企业单位，负责招募各企业加盟、对企业提供的服务质量进行监督管理，为老人提供生活照料、医疗保健、心理慰藉、法律咨询、家政便民、娱乐学习、日常陪护等七大类服务，以满足老年人的多样化需求。 该项目将接受服务的老年人分为三类，并为不同类别的老年人提供不同标准的服务。

(三)鼓励社会组织参与养老服务事业

社会组织作为养老服务的生产者，在政府购买社区居家养老服务体系中扮演重要的角色，因此政府应通过政策鼓励、资金支持、税收优惠等手段鼓励相关社会组织的建立与发展，以便组织专业人员更好地为老年人提供上门服务。

2009年4月，我国首家全国性社区居家养老服务中心——光彩居家养老服务中心成立，该服务中心是经民政部批准，由中国老年报社和秦皇岛光彩服务产业集团共同兴办，以推广社区居家养老电子呼叫服务为主的民办非企业单位。自2003年在秦皇岛市成立至今，光彩服务产业集团通过自主研发取得了多项专利和软件著作权，通过“电子保姆”自动呼叫器为老年人提供足不出户的医疗救助、送餐送水、家政服务等各种生活帮助；呼叫中心还存有客户信息和紧急危重病人的病历，为服务人员以及医务人员提供信息。仅2003年一年，该服务中心就为秦皇岛市海港区3.6万户居民和80岁以上老人安装“电子保姆”，实现了社区服务全覆盖；随后迅速扩展到北京、天津等大中城市。

二、存在的问题

(一)政府财政投入不足，购买力度小

我国政府购买养老服务的款项并没有设置单独预算项目，而是从公共服务的总体预算中列支，远远不能满足我国数量庞大的老年人的需求。此外，购买养老服务的资金来源相对单一，仅仅依靠政府的财政拨款来支持这一政策的实施具有较大难度。最后，各地养老服务水平根本上取决于当地的经济发展水平，政府财政投入的不足造成各地养老服务水平不均衡。如表1所示，东部和中部地区2014年一般公共服务支出平均达到462.98亿元和488.98亿元，而西部和东北地区分别只有308.96亿元和315.33亿元。财政投入不足直接造成经济落后地区政府购买养老服务存在较大困难，只有部分较发达地区开始了政府购买养老服务的尝试。

表1 2014年东、中、西部及东北地区一般公共服务支出情况

资料来源：根据2015年《中国统计年鉴》数据整理而成

(二)缺乏制度化、规范化的购买程序

由于起步不久，政府向社会组织购买养老服务的过程缺乏制度性法律法规的约束，预算、购买流程、定价等都缺乏制度规范，政府直接设立或指定特定机构为服务的提供者，而不是采用公开招标的方式从优抉择，使社会组织不能平等地参与其中；此外，对社会组织提供的服务缺乏统一的评估标准，无法对不同部门提供服务的质量进行统一评价，不便于社区和服务中心的规范化管理，不利于实现养老服务质量提高以及老年人生活状况改善的目标。一些地方政府根据当地情况制定了相关指导意见、实施以及监督评估办法，但统一标准和规范的缺位使地方政府易出现“寻租”行为，为相关利益共同体谋利，违背改善老年人生活状况的初衷。

(三)受众范围窄，受益人数少

政府对享受养老服务的对象有着严格限制，老年人的居住条件、收入状况、身体情况、家庭状况等都成为限制条件，使得多数服务对象为“三无”老人和“五保”户，收入情况和身体状况较好的老人则不被纳入政府提供养老服务的范围内。然而条件较好的老人遇到特殊紧急情况，需要医疗救助、精神慰藉以及各种其他援助的可能性又是切实存在且不可忽视的，因此政府购买养老服务在多样性、个性化发展和改善老年人生活质量，尤其是精神生活方面仍然有待提高。除此之外，由于东西部发展存在较大差异，经济发展不均衡，各地养老服务的提供标准、监管状况也不尽相同，老年人享受养老服务水平也呈现出差别，导致整体受益范围较小。

(四)服务机构发展不足，人员专业技能较弱

我国实行社区居家养老服务的时间短，专业机构发展不足，2014年社区养老服务机构和设施只有59 284个，职工14.3万人。 此外，专业服务人员数量少，专业技能薄弱，大部分工作人员只能提供基本的生活护理，缺乏专业的心理疏导和医疗照护技能，未经过正规培训，难以满足老年人多层次的需求；工作脏、累加之工资水平较低，难以对工作人员起到激励作用，因此工作人员队伍的积极性低且流动性高。产生这一问题的重要原因是提供养老服务的社会力量薄弱。社会组织的资金大多来源于社会捐助，缺乏稳定的资金来源，民政部2015年印发的《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》中又对财政拨款的使用范围做了进一步规定：“项目不资助基建、研究、宣传类活动”“任何单位不得以任何名义从项目经费中提取管理费”，使社会组织的生存更加难以为继。此外，政府对社会组织的支持力度小而行政干预过多，影响其积极性。政府往往对购买的形式、内容、数量等做了严格规定，社会组织只是政府意志的执行者，缺乏自主性和活力。

(五)政府购买社区居家养老服务的绩效评估难度大

对政府购买养老服务的绩效评估主要包括两个方面：效率和效果。但实际操作过程中，资金的使用效率和项目实施效果两个指标很难实现量化；政府作为服务的提供者和监督者的双重身份也使得民众对其发布的绩效评估结果的信任度降低，一些地方即便存在第三方评估机构也会出现规模小、专业化程度低、受政府影响因而缺乏独立性等问题。此外，政府各部门之间还可能出现相互推诿的现象，影响监管力度和效果。专业的评估机构和完善的评估体系的缺位造成政府和社会组织不能发挥最大作用进而影响养老服务水平和质量的提升。

三、健全政府购买社区居家养老服务体系的对策建议

(一)完善财政投入机制，拓宽筹资渠道

稳定的资金来源是政府购买养老服务的根本保证，在加大财政投入，提高购买养老服务的财政投入在国民收入再分配中的比重，建立政府购买养老服务专项预算，专款专用、加强管理的同时，多渠道筹集资金，如广泛吸引社会捐助、规范福利彩票基金等，完善筹资政策、规范筹资行为，为这一政策的实施提供基本物质保障，达到切实提高老年人生活水平的目的。

(二)规范购买流程，提高服务质量

规范政府购买社区居家养老服务的流程，首先要完善相关法律法规，实现其运行程序的规范化、合理化，对购买主体标准、购买项目、绩效评估标准等作出规定，使社会组织的申请、资质审核、项目实施、进程监管及事后评估等流程有法可依，不仅能促进社会组织的良性竞争和交流机制，促进社会组织在良好的竞争环境中不断完善，更有利于提高养老服务的质量，满足老年人需求。此外，统一养老服务指标评估标准，统一的要求便于监控服务质量，提高社会组织的专业化程度，完善购买机制。

(三)扩大受众范围，增加购买内容

首先，社区建立老年人信息数据库，完善所有60岁以上老人的基本信息并记录其需求情况，针对不同需要的老年人提供不同服务，加强服务的精细化和个性化。其次，扩大购买服务的内容范围，满足老年人不同层次的需求，除了保证困难老人的基本生活外，更应该注意满足普通老人的精神需求，如建设老年活动中心、图书馆、社区医疗服务站、提供专业心理咨询服务等设施。此外，社区通过招募热心公益事业的社会人士以及学生等志愿者群体，也可以推动全社会投入到养老服务事业当中，形成尊重、服务老年人的良好氛围，扩大享受养老服务的老年人范围。

(四)积极引导社会力量参与提供养老服务

鼓励社会组织参与社区居家养老服务能够有效提高养老服务的质量，为老年人提供专业、多层次的服务。首先，加大财政支持力度，给予社会组织政策和税收优惠，如提高养老机构工作人员的福利待遇，调动其工作积极性，能够保证工作人员队伍的稳定性；优惠税费，降低社区养老机构用水、用电、取暖等费用；鼓励社会组织参与社区养老服务公开招标，承接社区卫生、法律援助以及与社区居民生活相关的各项服务。其次，给予社会组织更多的发展空间，政府与社会组织应该形成“合作伙伴”的关系，政府应该坚持转变职能，下放权力，给社会组织更多的自主权，为其创建更宽松的发展环境。最后，引导和鼓励养老服务行业内部交流协作，规范行业准入机制和管理机制，建立中小组织与业内专业组织透明、公开的交流平台，完善资金使用状况信息披露体系，促进养老服务行业良性发展。

(五)引进第三方评估机构，完善监督机制

第三方机构是指由独立于政府部门和养老服务的生产者之外的第三方组织。相比于政府部门内部评估，第三方机构能够不受政府利益的干涉影响，更加客观地进行评价；相比于普通民众的外部评估，第三方机构可以运用科学合理的评估指标、手段和方法对实施效果进行系统化评定。引入第三方机构，首先要明晰第三方评估的合法性；其次明确第三方机构是与政府部门以及公共服务的生产者——社会组织没有直接利益相关性的主体；最后，作为专业的评估机构，第三方主体必须熟练掌握评估的流程、评估指标、评估工具等专业技能，以确保评估的准确性，为老年人及其亲属提供客观可靠的信息，提升评估结果的可信度。

随着中国社会老龄化水平不断提高，养老服务的供求缺口越来越大，传统的家庭养老随着家庭结构小型化而受到冲击，公办养老院无论从数量还是质量上都无法满足老年人日益多样化的需求。政府购买社区居家养老服务是养老服务供给模式的一大创新，政府是作为服务的提供者，社会组织是服务的生产者，老年人是服务的享受者和评价者，第三方机构作为独立于政府和社会组织的服务的专业评估者。通过中国政府购买养老服务的案例和问题对策分析，可以引导全社会共同参与养老服务建设，关爱老年人，同时进一步加快政府转变职能，提升公共服务水平。

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责任编辑：胡 莉

2016-12-11

2095-4654(2017)03-0001-04

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