地方政府对公共政策的选择性执行

张伟　陈鑫高

【摘要】在压力型体制下，地方政府在对公共政策的执行时，存在着较为明显的选择性执行倾向，其导致政策执行阻滞、社会回应不足和政府权威衰退的等后果。本文基于压力型体制视角，分析地方政府选择性执行的动机及其带来的后果，并探究其治理机制。

【关键词】压力型体制；地方政府；选择性执行

改革开放以来，在压力型体制下的我国政府出台的一系列方针政策出台和实施，得到地方政府的积极响应，取得了良好的效果。但不可否认的是，地方政府在政策传达和目标激励下，根据自己的偏好，选择性执行政策，以致上级和中央政府的目标没有得到较好的实现，甚至产生了相反的效果。

一、压力型体制下选择性执行的动机分析

（一）地方政府的自利性倾向

地方官员作为理性的“经济人”，追逐个人利益的最大化，其中对其利益相关性最大的便是晋升。无论是省、市县还是乡镇一级，同一行政级别的地方官员都处于一种政治晋升博弈中。目前，以实现地方经济目标为宗旨的压力型体制，很大程度上定性了我国地方政府官员只注重政绩和仕途晋升的政治制度。这种极不科学的制度决定了官员必须在短期内完成上级政府规定的经济目标才能实现自身收益的最大化。

（二）压力型体制下单一的绩效考核驱使

由于当前上级政府对下级政府和官员的绩效考核过于单一化，严重倾向于经济指标，若经济指标不合格则可能采用一票否决制。在这种压力型体制下，下级政府的行為有很大的被动性，这主要是源于自上而下的外在压力。政府官员的目标在于最大化自身利益，在外在的压力下，便优先考虑那些上级政府特别关注的以及关乎自身政绩的任务。在假定其目标在于最大化其所能控制的资源量，而资源的控制量诸如资本、技术、人力资源等等来源于职位与权力，职位与权力多来源与上级政府的授予。

在现实中，地方政府官员往往对上负责，对地方政府的激励和约束更多的是来自上级政府，而不是当地居民和市场主体。因此在实际运行中，上级政府的考核更直接地影响本级地方政府的行为，并对地方政府有一定程度的约束。而且，本地政府相对于上级政府对当地情况更为了解，在信息不对称的情况下，本地政府很有可能利用这种信息的不对称来欺骗上级政府。

（三）政治锦标赛下晋升激励的诱导

不同的官员评价机制会激励出不同的官员行为方式。在中国的政治锦标赛中上级政府考核下级政府官员的主要维度是地区经济的发展。在现实中的官员晋升考核，对于上级政府政策的执行力、地区经济发展等晋升指标以不同的权重发挥着作用。

地方官员作为政治参与人的特征，认为中央政府利用人事权激励地方官员去促进地方经济发展，晋升激励是官员激励的主要来源。因此，对于部分政策的高效执行，看起来是政府的积极作为，促进社会经济的发展，实质上是地方官员通过政绩的胜利获得“政治锦标赛”的晋升。

二、公共政策选择性执行的治理机制

（一）转变政府治理理念，坚持公利性导向。

地方政府必须转变对公共政策执行的出发点，以公共利益最大化为政策制定导向。转变组织理念和管理理念，坚持以人民利益为先、以整体利益为先，严格贯彻落实中央有利于民生和国家发展政策。要建立合理的组织规范制度，引入社会、公民等多方主体合作进行社会治理。当地方经济发展受阻，经济指标和政绩考核难以达到要求时，也不能放弃公共利益导向，坚持公共利益优先。

（二）地方政府必须树立正确的政绩观与竞争观

地方政府应该看到政策的长远利益，树立正确的政绩观和竞争观。如果地方政府对政策的价值缺乏正确认识的话，只看到眼前的利益，忽视长期利益，在政策选择上以带来短期利益的政策为主，将长期利益相关的政策滞后执行或者不执行，无法获得长期利益，甚至对地区的长远发展造成阻碍和破坏。在当前的绩效考核体系下，政府官员应该更多的以为人服务为宗旨，确确实实为当地带来发展效益和好处，而不是为了个人的晋升而忽视百姓利益。

规范地方政府竞争，形成合理有序的竞争方式，以竞争促合作，在竞争中促进社会经济发展。同时加大对地方政府的行政监督约束，推进政府监督与公民的监督结合，加强自下而上的监督力量，配合社会舆论、群众监督形成第三方监督机制增加政府违规的成本。

（三）转变压力型体制下地方政府的绩效考核机制

通过中央与地方合理划分各级政府的职能和权责，重新明确层级政府分工，细化地方政府的绩效考核。通过完善地方政府综合各方面行为考核评价体系，以提升地区总体实力、促进地区经济发展，满足民众的基本生存发展需要，改变此前单一的自上而下的内部考评模式，推进绩效考评的全面性、系统性，兼顾整体效益与地区利益。

三、结语与展望

地方政府的选择性执行与压力型体制下地方政府的自利性、官员的绩效考核与其追求个人晋升有关。在现行的政治与经济环境下，势必要消除压力型体制下带来的忽视整体利益和选择性执行的负面影响，提高整体社会发展利益。同时在对地方政府及其官员的绩效考核方面，要打破单一的经济指标考核体制，建立综合评判系统，使地方政府能够根据地方实际情况，真正高效地执行公共政策。

参考文献：

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[2]杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[J]，《社会科学》2012年第11期。

[3]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M]，上海：格致出版社

[4]海华.“压力型体制”与中国的政治发展[J]，《中共宁波市委党校学报》2006年第1期。