PPP模式的中国创新

陈思远

经过30多年的高速增长，中国GDP增速从2012年起开始回落，中国经济呈现出新的发展态势，从高速增长转为中速增长，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。传统的由地方政府主导基础设施建设的投资拉动型增长模式，由于地方政府事权和财权不对称等一系列体制原因，遇到了“债务瓶颈”，地方政府“债务出表”的压力日益凸显。

因此，为推进经济增长方式的转变，降低政府债务风险，迫切需要在基础设施、公共服务等领域，进一步创新投融资机制，充分发挥市场机制的作用，积极吸引社会资本的参与。2014年，国务院开始推行PPP模式，过去3年，财政部推出了总额达1.86万亿的三批次的政府与社会资本合作（PPP）项目，目前正计划推出第四批项目，在传统投融资体制变革和制度创新中走出了一条新路，也为传统PPP模式注入了中国活力。

一、传统PPP模式的缺陷

PPP是Public—Private—Partnership的简称。是指政府部门与社会资本之间，通过特许权协议等方式，在基础设施建设等公共产品和服务的提供中，形成一种伙伴式的合作关系。

世界银行把PPP定义为：“公共部门与私人部门之间的一种伙伴关系，旨在合作建设传统上由公共部门建设的项目或由公共部门提供的服务，它承认双方都有某种优势，通过使双方各自从事自己最擅长的工作，公共服务和基础设施得以以最有效的方式提供。”

中国财政部认为：“PPP是指基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

PPP模式的优点主要体现在：更高的效率、更多的投资、更稳健的财务和更好的公共产品或公共服务等。

第一，更高的效率。PPP项目依靠利益共享、风险共担的合作关系，发挥各自的优势，各司其责，可以有效地降低项目的整体成本，缩短项目建设周期，降低企业运作成本、资产负债率及风险，体现PPP模式的优势，即所谓“物有所值”。

第二，更多的投资，PPP模式能广泛地、有效地吸引社会资本，使之能积极参与基础设施建设及公共服务，从而扩大基础设施等建设及公共服务投资的资金来源。

第三，更稳健的财务。社会资本与政府部门紧密合作，项目的融资和未来收入比较确定，能有效增加社会资本的利润。同时，政府将部分责任和风险转移到社会资本，为政府提供了“表外融资”，将政府性债务转换为非政府性债务，可以减轻地方政府的债务压力。

第四，更好的公共产品或公共服务。参与PPP项目的社会资本通常在相关领域具有较高的资质、技术和丰富的经验，能保证项目的质量和服务水准。另一方面，社会资本的收入和盈利与项目质量挂钩，在政府付费或使用者付费的约束下，能有效地保证项目的品质或运营，为社会公众提供更好的公共产品或服务。

近年来，在全球各个地区，通过多种多样的PPP方式，社会资本在基础设施领域的投资总体上获得了快速增长。

然而，PPP模式也存在一些不容忽视的缺陷，这些缺陷严重制约着PPP优势的发挥。

1.PPP项目投资规模大、周期长

PPP项目主要集中在交通设施、市政设施、水务工程、环保工程等领域，项目投资规模大，许多项目投资高达几十亿甚至上百亿元；建设和运营周期长，大多数项目建设超过3年，许多项目运营期限高达30年。这些项目的高门槛和长周期，把相当部分社会资本排除在外，社会资本的参与度难以提高，阻碍了PPP项目的落地。

2.PPP项目融资成本偏高，回报率偏低

由于PPP项目普遍具有资本投入大、回款难、周期长、经营性现金流差等特点，因此，PPP项目社会融资的可得性和融资成本，直接决定PPP项目的落地和回报率。由于PPP项目与社会资本的投资偏好不一致，多数社会资本倾向于投资期限短且收益较高的项目，即使投资PPP项目也倾向于有固定现金流的“使用者付费”项目。同时，一些PPP项目政府补贴或购买价格不明确，社会资本参与的积极性不高。过高的融资成本，加上交易和运营费用，比如每个参与者在项目评估设计、建设、运营、维护等方面，都会产生不菲的成本，使得許多PPP项目回报率偏低。

3.PPP项目交易存在不确定性

PPP项目通常需要公共部门和多个社会资本参与者通力合作，而多个参与者会导致整个项目的约束条件和交易成本增加。公共部门与社会资本的性质、追求的目标和经济利益的差异，也增加了合作的难度和不确定性；其次，由于合作项目的特殊性，项目实施内外环境的复杂性，公共部门与社会资本在利益上的矛盾与冲突，有时难以调和，增加了项目实施和运营的不确定性；最后，融资成本偏高，交易费用的增加以及公共部门的非营利性和不按照全成本核算定价的特点，可能降低项目投资者的投资回报率，而社会资本需要补偿项目相关的全部成本，并获取合理的风险溢价，最终可能增加公众使用公共产品和服务的成本，从而有违ppp推出的初衷。

4.PPP项目缺乏有效的退出机制，由于PPP项目普遍具有资金投入大、回款难、周期长、经营性现金流差等特点，使得社会资本很难以正常方式退出，常伴随着其他违约或风险，只能通过政府回购、项目搁置等方式解决，或以行政仲裁、法律诉讼等高成本、非正常方式的退出。

PPP模式的这些缺陷，制约了PPP模式在世界各国的发展。有关研究表明，欧洲是全球PPP的集中地，但PPP也只是传统基建支付模式的一种补充。2006年—2011年，欧洲基建投资占GDP的比重不足4%，PPP在基建投资中的比重不足5%。2007年—2013年，美国基础设施建设领域中，采取PPP模式的项目总额为227亿美元，仅为同期基础设施投资的2%左右。

二、中国铁建PPP业务分析

中国铁建是由国资委管理的特大型综合建设集团，是中国最大的工程承包商。主营业务包括工程承包、勘察设计与咨询、工业制造、房地产开发和物流及物资贸易。公司在高原铁路、高速铁路、高速公路、桥梁、隧道和城市轨道工程设计及建设领域确立了行业领导地位。

公司由中国铁道建筑总公司独家发起设立，于2007年11月改组成为股份有限公司，2008年3月分别在上海和香港上市。连续入选《财富》“世界500强”、“全球225家最大的承包商”、“中国企业500强”。

中国铁建所处的行业，发展前景广阔，投资空间巨大。仅根据《中长期铁路网规划》及《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》，2016至2018年国家将重点推进交通基础设施项目303个，总投资达到4.7万亿元，其中铁路和城市轨交占比最大。2017年中铁总计划完成投资8000亿元，预计投产新线2100公里、复线2500公里、电气化铁路4000公里。

中国铁建专业特色突出，在超大型、技术复杂项目上具备强大的竞争优势。 包括建成了世界上海拔最高的高原铁路———青藏铁路， 建设了世界上第一条商用磁悬浮列车运营线———上海磁悬浮。公司专业团队强大，包括 1名工程院院士、5名国家勘察设计大师、217名教授级高级工程师、8050名高级专业技术人员、3391名国家一级项目经理和 5061名国家一级建造师。 拥有5家最高资质等级的大型工程设计院、3家专业研究院、6个工程实验室、4个博士后工作站和 16个技术中心。

2015年公司新签合同额9487.59亿元，同比增长14.62%；实现营业收入6005.39亿元，同比增长1.22%；实现净利润133.74亿元，同比增长10.9%。

2016 年，公司实现营业收入6293.27亿元，同比增加4.79%；归母净利润140.00 亿元，同比上涨10.71%。

受2016年以来基建投资加码及PPP模式的大力推行，公司基建业务迅速扩张，公司全年新新签合同额约1.2 万亿元，同比增长28.49%。其中的增量主要来自于占比较大且增速较快的公路、城市轨道及市政工程方面，具体来看：公路工程新签订单2618.5 亿元，同比增长42.72%；城市轨道工程新签订单1713.0 亿元，同比增长77.79%；市政工程新签订单1394.982 亿元，同比增长246.29%。

公司海外项目拓展稳中有进。2016 年未完合同1.98万亿元，同比增长9.36%；海外项目在手订单充裕，公司新签订海外合同1078.5 亿元，同比增长24.99%，占全部新签合同的8.85%，。

中国铁建在PPP承揽方面具有得天独厚的优势。公司公告，截止2016年底，新签PPP 订单累计超过 1600 亿元。

三、PPP模式的中国创新

通过对传统PPP模式的理论研究，以及对中国铁建推进PPP项目的具体实践分析，我认为，中国对PPP模式的创新主要体现在二个方面；

一是政府与国有企业特别是央企的深度合作，充分发挥了PPP模式的优势，最大限度地弥补了传统PPP模式的缺陷，堪称典范。

1.在基础设施及公共服务等领域的投资建设中，放开市场准入，引进市场机制，发挥市场化的作用，有利于突破行政垄断，解决长期困扰中国经济的政企不分、政府大包大揽、资金浪费、投资效率低下、地方债务风险较大等难题。

国企特别是央企是中国经济一支非常重要的力量，这些企业长期在市场经济中搏杀，具有健全的市场运行机制和强有力的市场竞争能力，在PPP推行中，政府与国有企业特别是与央企的深度合作，充分发挥各自的优势，既能体现政府的宏观调控能力，统筹规划协调能力和责任意识，使政府从基础设施及公共服务直接建设者，转变成监管者；又能发挥国有企业特别是与央企的资源调集能力、专业竞争能力、项目管理效率和品牌优势，让国有企业成为基础设施和公共服务供给的主力，有利于提高PPP项目的整体效率。

2、生产资料公有制，为地方政府与国有企业特别是央企的紧密合作提供了强有力的制度保证。

在PPP项目建设过程中，面临着市场收益不足、市场需求变化、决策失误、法律变更等经营风险，以及政府换届、政策变化、行政干预项目运营等政策风险，可能给PPP项目的合作伙伴关系带来的直接与间接的伤害。生产资料公有制基础上的政府与国有企业的紧密合作，有利于促进政府和社会资本之间的法律地位平等、权利义务对等，能有效地缓解了政府与社会资本在ppp项目中诉求和利益上的矛盾与冲突，减少了合作参与方的信息不对称，从而有效地降低和防范各种风险。

3、为国有企业特别是央企提供了广阔的发展空间。国有企业的投资目标是寻求既安全又有持续投资回报的项目。采取PPP模式，政府可以给予国有企业相应的政策扶持作为补偿，提高國有企业竞标ppp项目的积极性，有效增加国有企业的投资回报，促进国有经济的发展和壮大。

4、为社会公众提供高质量、高效率运行的公共产品和服务。在PPP模式中，政府核心的价值追求是为大众提供优质的公共产品和服务。政府可以通过项目的总体策划、组织招标、理顺各参与方的权限和关系，降低项目总体风险，提高公共产品和服务的质量和效率，促进公共利益最大化，从而形成政府、社会资本和社会公众共赢的局面。

二是推行资产证券化，为社会资本提供有效的退出渠道。

资产证券化是指将缺乏流动性的，但具有未来现金流的资产打包收集起来，建立资产池，并通过结构性重组方式，将其转变成可以在金融市场上出售和流通的证券。

2016年底，发改委、证监会联合发布了《推进PPP资产证券化的通知》，截至2017年2月，累计上报41单PPP资产证券化项目，目前已有5单PPP-ABS项目成功发行，首批PPP-ABS从受理到获准发行仅2个工作日，且中标利率显着低于基准利率。

畅通的退出渠道、完善的退出机制是社会资本参与PPP项目的重要保障。资产证券化是PPP推行的催化剂，项目发起人可以将基础资产变现、降低融资成本、优化财务状况、盘活存量资产等，提高社会资本持续的投资能力，有利于PPP模式持续健康发展。

参考文献：

[1]刘晓凯，《全球视角下的ppp：内涵、模式、实践和问题》，平安证券研究所

[2]钟正生等，《ppp能够带动中国经济复苏么？》莫尼塔，财新智库

[3]夏天等，《订单高涨驰骋一带一路，价值洼地有望逐步修复》，中泰证券

[4]《中国铁建2015年度报告》，《中国铁建2016年度报告》上海证券交易所官网