管网是内部独立还是拆分成立管网公司?

管网是内部独立还是拆分成立管网公司?

进一步打破行政垄断、管住自然垄断、放开竞争环节，其中上游放开和管网独立成了此次改革最大亮点。

根据《意见》重点改革任务，将改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力：分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开：完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

“油气管网的改革将破除油气企业既是经营者又是使用者的双重角色，有利于油气管网的公平使用，以及消除上游供气企业对于管网瓶颈的顾虑。同时，组建国有控股、多主体、多样化油气管网公司的改革目标，将促进国有石油公司加快混改，进一步向民间资本等第三方开放，有利于油气管网扩大投资、改善运营。”董秀成表示。

目前我国陆上油气管道总里程超过12万千米，其中原油管道2.3万千米，成品油管道2.1万千米，天然气管道7.6万千米。油气改革关键是要推动全产业链改革，以上游为龙头，带动中游和下游开放。管网是多重矛盾和利益冲突交汇点，管网独立关乎此轮改革成败。就油气而言，原油和成品油管道都是点对点，且管道运输能力与油田和炼厂生产能力相匹配，管网独立尚不必要。而天然气主要依靠管道运输，其管网由多个层级组成，主、支管线相互联通，广泛分布于各区域及各省市之间，管网从业务上既与上游紧密联系，又相对独立。虽然上游天然气进口已放开，但中游管网高度集中，致使第三方开放难以落实。随着天然气产业快速增长，管网独立的必要性日益凸显。不仅要推进管输环节与上下游业务相分离，还要实现液化天然气(LNG)接收站、储气库等基础设施的独立与开放。

“多年来，我国油气产业采取上下游一体化经营，管网不独立带来诸多弊端，制约油气产业发展。”范必认为，首先是管网不独立抑制社会资本进入。尽管国家规定按照第三方准入要求，但囿于体制原因，政策无法真正落地。厂网不分、网销不分，必然优先确保自家天然气运输，对第三方天然气代输意愿不强。其次是管网不独立制约天然气价格改革。油气改革重点是要“管住中间、放开两头”，建立市场化价格形成机制。但在一体化经营下，国内天然气现行采用市场净回值法形成门站价格，是上游气源价格和管输费捆绑定价，气价和管输费界限不明，导致上下游气价相脱节，不能及时、真实地反映国际价格变动情况和市场供求。另外，管网不独立也将阻碍国企改革进程。当前国企改革进入攻坚期，部分大型油企由于历史上承担着企业办社会职能，造成关联交易和内部交叉补贴比较普遍，生产效率不高。

从国外实践和我国油气产业发展看，管网独立是油气行业发展必然趋势，也是此轮油气改革必行之举。上个世纪80年代起，大部分国家天然气管输业务都与上下游严格分开，由专门监管机构确定合理管输费，并强制实施第三方准入制度。如美国在管网独立前提下采取市场化经营模式，全美拥有100多家管输公司，同时对管网建设、运营、安全、环保、运输价格和服务等实行全面监管，确保第三方准入。英国在上世纪90年代就推行天然气管网运营管理与上游生产加工业务和下游配售业务完全分离，并由独立监管机构履行监管职能和制定管输价格。欧盟能源监管委员会上世纪末以来多次提出财务独立、法律独立和产权独立“三步走”，要求所有成员国将管输业务与上下游销售业务相分离，并强制实施第三方准入制度。目前已完成前两阶段，正积极推进产权独立。

我国关于油气管网改革，一直存在的一个争议在于，管网独立是分别在国有企业内部独立还是拆分出来进行外部独立。

“管网是油气产业链关键环节，涉及多方利益，应厘清片面性认识倾向，在操作中积极稳妥、分步推进。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员张亮认为，在关于管网是否独立的争论中，有两种似是而非的片面认识，需进行厘清和矫正。一种片面认识是管网独立会造成管网建设不足。事实上，管网建设不足根本原因恰恰在于一体化经营。在这种经营模式下，天然气产业链不开放，社会资本“进不来”：同时，管输环节投资回报不明确，社会资本“不敢进”。另一种片面认识是管网属自然垄断环节，应成立一家管网公司。问题是，若仅成立一家管网公司，等同于赋予其对上下游绝对话语权，无法形成有效竞争，同样会陷入垄断旋涡。

“自然垄断并非要求整个国家仅有一家管网公司，而是要保证两点之间只有一套管网，避免重复建设和规模不经济。”梅新育表示，从国外天然气发展历程看，既有气和气竞争，也有管道和管道竞争，比如美国和德国都是由多家管网公司从事管输业务，彼此形成竞争格局。成立多家管网公司，并不是鼓励在同一条路径上修建多条平行管道，而是鼓励多家公司经营不同线路。多家管网公司可在输送成本、管理效率上构成竞争，有助于管网公司降低成本、提高效率。

由此可见，管网改革逻辑在操作上将围绕下列关键环节展开:一是以产权独立为管网独立最终目标。管网独立涉及人、财、物重组整合，涉及面广，可分步骤、分阶段推进。首先推进财务独立，实现管网财务单独核算，杜绝交叉补贴：其次推进法律独立，实现管输业务人、财、物与上下游业务在法律上分离，避免关联交易。二是鼓励管网公司采取混合所有制。对于跨区域主干管网，可采取国有资本控股、社会资本参股方式：对于支线管网可因地制宜，灵活处理国有和社会资本所占比例。三是明确管网公司功能和盈利模式。管网公司应专注于天然气管网投资运行和天然气传输配送，不再从事天然气买卖业务。管网公司以收取管输费为主要收入来源，不再赚取天然气买卖差价。四是落实“网运分开”。推动管网投资建设与运营相分离，上游生产商和下游用户均可参与管网投资，获得投资回报，但不得参与管网公司运营，避免关联交易，确保第三方准入落实到位。五是实现管网互联互通。管网独立后形成不同层级和多家公司之间要实现互联互通，保证“气畅其流”。六是优化天然气定价机制。管网独立后，管输费确定由市场净回值法转变为成本加成法，天然气销售价格由上游气价加管输费来形成，真正建立上、下游“两头”价格由市场决定，“中间”管输费由政府核定的价格机制。