古雷石化园区基础设施项目应用PPP模式研讨

朱頔阳

(中交第三航务工程勘察设计院有限公司 上海 200032)

古雷石化园区基础设施项目应用PPP模式研讨

朱頔阳

(中交第三航务工程勘察设计院有限公司 上海 200032)

在分析项目本体及当地政府财政状况两方面的基础上，探讨该项目采用PPP模式建设的必要性，从项目交易结构、收益结构两方面阐述PPP模式的核心要素。最后，结合现阶段我国PPP应用现状，提出相关操作建议。

PPP模式;交易结构 ;收益结构;操作建议

1 工程概况

在《福建漳州古雷经济区总体规划》《漳州古雷半岛新经济增长区域产业发展规划》和《漳州古雷石化基地发展规划(2013-2030)》的基础上，在法律、政策允许范围内就水运交通基础设施及配套项目等方面进行合作。

近期合作目标为古雷石化园区北区一、二标段及南区地块的围海造地工程及古雷港古雷作业区公用码头工程，预计总投资约82亿元，如表1所示。

表1 项目建设内容一览

远期合作目标为古雷经济开发区的重点基础设施建设项目，包括但不限于古雷石化园区填海造地工程、基础设施建设，城镇化改造，园区开发建设等。

2 项目建设的必要性

(1)造地工程建设的必要性

经实地调研，古雷石化园区的古雷炼化一体化项目及锦江石化芳烃—己内酰胺一体化项目两个待落地项目急需工业建设用地。而上述项目建成投产后可实现产值合计约700亿元/年，新增税收35亿元/年。若不及时把握好建设节奏，很可能会丧失最佳的投资时机，造成政府严重的经济损失。把握好围海造地工程投资建设的时机，尽快使石化园区填海造地形成陆域，可及时为园区待入驻企业提供厂区用地，促进临港工业项目落地建设，吸引更多企业入驻，促成产业集聚，形成规模效应。入驻石化企业的税收收入将带动古雷区域GDP及财政收入实现增长目标，成为漳州市经济的重要增长点。

(2)公用码头建设的必要性

石化工业是福建省3大主导产业之一，古雷开发区是与湄洲湾石化基地并列的全省2个石化产业基地之一。国务院批准实施的《海峡西岸经济区发展规划》中，提出把古雷建成全国重要的临港石化基地。

古雷港区具有深水岸线资源和特色自然资源优势，具有独特区位、天然深水避风良港、附近丰富的可利用淡水资源、较大的环境容量等优势，拥有良好的供电条件和工业用地条件，适合布局大型石化、钢铁等重大产业项目，是福建省南部发展临港重化工业的理想区域。

此外，漳州古雷炼化一体化项目的建设，为实施海西规划、充分发挥大陆炼油、石化工业优势，促进台湾中下游石化产业发展，发挥协同优势，推进漳州古雷石化基地建设，构筑两岸交流合作的前沿平台，实现海西和台湾的共赢发展，起到了极其重要的作用。

项目包括1 600万吨/年炼油工程、120万吨乙烯工程及下游26套化工工艺装置，按全厂一体化设计，原料互供，燃料全厂平衡，成品统一出厂，厂区外需配套码头、油品罐区、管廊等工程。

然而，目前古雷港区的液体散货泊位还不能满足产业发展需求，从港口发展的情况来看，最大的薄弱环节就是港口基础设施建设不能满足未来后方经济发展需求。特别是后方的石化园区项目建成后，大量的液体化工原材料和产品需要通过前方码头来运输。因此，为了加快中下游化工项目的招商进展以及提升古雷石化园区的临港工业吸引力，亟待新建的公用化工码头，完善古雷港区运输体系、弥补液散港口通过能力不足，为炼化一体化项目部分原料输入和产成品输出服务，确保该炼化一体化项目正常运行。

综上，古雷石化园区码头及配套项目建成后，将满足古雷石化园区用地、港口需求，有助于古雷石化园区做大做强，同时也为港口项目进一步拓宽融资渠道提供指导借鉴。

3 当地财政收支概况

2017年漳州市地区生产总值3 125亿元，比上年增长9.3%。一般公共预算总收入288亿元，地方一般公共预算收入188亿元。从总量看，漳州市公共财政总收入、地方公共财政收入均位列福建省九地市第4位，前三位是厦门、福州、泉州。根据《漳州市2015年预算执行情况及2016年预算草案》报告，财政形势长期向好的基本面没有改变，但收入增长仍然存在较多的不稳定因素，财政支出压力加大，收支矛盾加剧。

此外，截至2015年年底，漳州市地方债务余额约百亿元，其中大部分为BT债务，且随着古雷经济开发区、古雷石化园区等重点区域开发建设，政府面临的财政压力也将越来越大。

为了实现在国发[43]号文件规定的框架内筹集用于基建投资的资金，目前只能通过发行地方政府债和PPP模式来融资。鉴于漳州地方政府债规模有限，引入社会资本通过PPP模式来运行将是漳州地方政府维系基建投资增速的重要融资方式。

采用PPP模式的政府付费周期长达10年以上，通过将原先BT模式几年支付的工程费用延长至10年以上，可有效平滑财政支出，大大缓解了政府的短期财政压力[1]。

4 项目建设合作模式(PPP+EPC)

结合项目的紧迫性与当地财政状况，在目前国家极力推广PPP项目合作模式的背景下，为加快古雷石化园区石化企业中下游配套产业链开发，建议将造地、13个公用码头泊位打包采用PPP合作模式实施。

造地工程为非经营性项目，该部分工程采用PPP合作模式中的“政府购买公共产品”+EPC形式。

码头工程为准经营性项目，采用“政府授予特许经营权和财政补贴”+EPC形式。

由社会资本与该项目政府出资人(古雷石化园区管委会作为该项目实施机构授权的政府出资方代表)代表共同注资成立项目公司，负责项目融资、建设及运营管理，设计施工任务由社会资本承担，建设完成后造地由当地政府购买，码头由项目公司运营。由项目公司负责融资建设本项目，从而减轻政府负债，并有效地降低了政府在短时间内的财政负担和负债压力，大大提高财政资金的使用效率；工程建设、运营维护风险、融资风险由中标的投资人控股的项目公司承担，可以大大减少政府的项目管理成本[2]。

5 投资建设合作期资金来源及保障

(1)建设期资金的来源及自有资金保障

该项目建设期资金来源为投资人及政府授权的出资人代表提供的自有资金和政府授权的出资人代表及项目公司的银行贷款。

社会资本经评估后现金状况良好，将根据工程需要支付满足本项目需求的自有资金。

(2)造地工程政府购买资金的来源及保障

根据漳浦县适用的最新基准地价，《漳浦县人民政府关于公布漳浦县城镇土地基准地价(修编)的通告 浦政〔2012〕13号》，古雷镇的工业用地基准地价级别如表2所示。

表2 工业用地基准地价

通过对漳州市漳浦县国土局及相关资料的收集，近年来古雷镇的工业土地出让成交信息如表3所示。

表3 古雷镇工业用地出让成交信息

基准地价是政府出让土地提供参考的重要依据，根据土地供给逐渐稀缺的情况，未来仍有上调趋势。工业用地出让具有一定的政府招商性质，其价格相比基准地价一般较为平稳，考虑未来古雷石化基地产业的集聚效应，将对产业入驻具有较大吸引力。因此，该工程工业用地出让评估价格暂取9万元/亩，而该项目平均每亩土地的开发成本为40万元左右，9万元/亩的出让价格尚不能覆盖造地工程总投资。若参考利用泉惠石化工业区最低出让价格为人民币35万元/亩价格优势，整个造地项目出让总价约70亿元，则基本可覆盖造地工程投资。

因此，造地工程的还款来源，除了土地出让收入，还包括市政府的财政收入。市政府需承诺将造地工程购买资金纳入由地方人大决议通过的购买期限内的各年度财政预算。

(3)码头工程经营期资金的来源及保障

码头工程经营期主要资金来源为运营收入，收入不足以支付投资回报及运营费用，则采用财政补贴形式予以支付。超出部分，由投资方按股权比例分成。市政府需承诺在经营期限内将收入不足部分的财政补贴纳入由地方人大决议通过的各年度财政预算计划。

6 相关政策文件支持

(1)国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)明确“在交通运输等公共服务领域广泛采用政府与社会资本合作模式”。

(2)国家交通运输部《关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知》(交政研发〔2015〕26号)中也提出了“交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案”。

(3)福建省人民政府发布的《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》(闽政〔2014〕47号)明确“鼓励县级以上人民政府将交通等基础设施和公用事业项目，以特许经营的方式实施PPP试点”。

该项目采用PPP模式具备良好的政策支持。将能吸引一定数量的相关社会资本参与PPP项目谈判。

7 项目采用PPP模式的操作建议

(1)采用PPP模式的流程

根据国家财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)PPP项目操作流程如图1所示。

图1 PPP项目操作流程图

若该项目采用PPP模式，需解决的关键问题：

①按国家财政部PPP模式操作指引，对该项目进行物有所值评估，判断该项目采用PPP操作的必要性。

②按国家财政部PPP模式操作指引和财政承受能力论证指引，编制本项目的财政承受能力论证，判断本项目采用PPP模式的可行性。

目前当地财政能否通过财政承受能力论证尚属未知。

(2)采用PPP模式的优惠政策

根据福建省人民政府办公厅《关于推广政府与社会资本合作(PPP)试点扶持政策的意见》(闽政办〔2015〕69号)中明确：

①奖补示范项目前期费用。

2015年～2017年，经省财政厅或其授权机构认定，列入省级PPP示范项目的，省财政按照项目新引入社会资本金额给予实施地政府一次性奖励。奖励标准是：5 000万元以上、1亿元以下的奖励50万元。1亿元以上每增加1亿元再奖励30万元；单个项目奖励额不超过500万元。列入国家财政部PPP示范项目的，奖励金额按上述标准增加20%。奖励资金主要用于补助PPP项目前期费用及其他相关费用支出。

②统筹财政专项资金。

省财政厅会同相关行业主管部门，对符合条件并运用PPP模式的交通、市政、水利等公用事业和基础设施建设项目，优先安排专项补助，并可适当上浮补助标准，上浮比例不超过10%。

③提供项目融资增信支持。

省财政根据全省PPP项目实施进展情况，逐步安排5亿元省级PPP项目增信资金，为PPP项目融资提供增信支持。经省财政厅或其授权机构认定的PPP项目融资，纳入省级PPP项目增信资金支持范围，金融机构在提供PPP项目融资时，增进信用等级、提高授信额度和降低融资成本。

福建省湄洲湾港首个PPP项目——泉惠石化园区重件道路以东区域码头及配套项目为该项目提供良好案例标杆，该项目若采用PPP模式实施就可以力争获得省财政厅的相关优惠政策支持。

(3)项目采用PPP模式前期阶段的工作建议

结合其他地市PPP项目实际操作经验，对于PPP项目前期准备阶段，建议如下：

①鉴于PPP项目实施过程中涉及政府多个部门等，首先建议政府成立由市领导为组长、相关部门领导为成员的PPP工作领导小组，推进、协调PPP项目的实施。相关部门主要有：市财政局、市发改局、市交通局、市国土局、市审计局、市规划局、市海洋局、市法制办、古雷石化园区管委会等部门。

同时，建议市政府授权古雷石化园区管委会为本项目的实施机构及招标人，具体负责本项目社会资本的采购工作；授权古雷石化园区管委会的下属单位(公司，待定)为PPP项目政府方出资代表，后期与中标社会资本合资组建项目公司。

②根据福建省人民政府办公厅印发的《关于推广政府与社会资本合作(PPP)试点扶持政策的意见》(闽政办〔2015〕69号)文件精神，建议市政府积极争取将本项目列入省级PPP示范项目和国家财政部PPP示范项目，获得相应奖励资金用于补贴PPP项目前期筹备费用；同时积极争取充分利用省级PPP项目增信资金，为PPP项目融资提供增信支持。

③PPP项目实施是一个系统工程，涉及的法律法规较多，其复杂、专业程度极高。在项目准备阶段，除由市领导牵头组建PPP工作领导小组外，还需聘请PPP专业咨询公司(可在福建省PPP咨询机构库中以合适的方式选择PPP咨询机构)协助政府做好诸如PPP项目实施方案、《物有所值评价报告》《财政承受能力论证报告》、入省级PPP示范项目库等PPP项目前期工作。

[1] 许瑞芳.PPP模式在园区基础设施建设实证研究[J].工程经济，2015(12).

[2] 王灏.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通，2004.

The discussion of the application of PPP in infrastructure projects of GuLei Petrochemical Base

ZHUDiyang

(CCCC Third Harbor Consultant Co., Ltd，Shanghai 200032)

Based on the analysis of the ontology and the local government financial situation of the project, this paper discussed the necessity of using public-private partnerships in this project.This paper elaborated the transaction structure and income structure of public-private partnerships.Finally, combined with the present situation application of public-private partnerships in China, some operator proposing have been put forward.

Public-private partnerships;Transaction structure;Income structure;Operator proposing

朱頔阳(1988.11- ),女，工程师、经济师。

E-mail:751994304@qq.com

2017-03-10

TU-9

A

1004-6135(2017)07-0147-04