民国北京政府烟酒公卖述论

李庆宇

（华中师范大学中国近代史研究所，湖北武汉430079）

民国北京政府烟酒公卖述论

李庆宇

（华中师范大学中国近代史研究所，湖北武汉430079）

烟酒公卖是民初北京政府为增加财政收入，变通专卖制度，创行的以“官督商销”为主旨的烟酒新政策。但由于烟酒业商人的反对，“公卖”在实际运行中并未按照政策设计执行，实际上成为一种烟酒新税。从财政实效来看，公卖收入未能达到政府预期，加之各省普遍的截留，其对北京政府财政的增益作用十分有限。烟酒公卖在政策与实情之间的脱节，体现了北京政府增加财政收入的努力和囿于现实阻力而难有成效的困境与矛盾。

烟酒公卖，官督商销，商人，北京政府，财政收入

烟、酒二物俱属嗜好品，被认为适宜重税。清末时期，政府为增加财政收入，开始重视烟酒征税。①何汉威：《清末赋税基准的扩大及其局限——以杂税中的烟酒税和契税为例》，《“中研院”近代史研究所集刊》（台北）第17期（下）（1988年12月）。到了民国初年，财政问题依旧严峻，政府方面仍试图从烟酒中获取更多的收益。除了加重烟酒税外，1915年，北京政府在认为烟酒专卖在当时难以实行的情况下，创行了所谓“公卖”政策，称之为“烟酒公卖”。然而到目前为止，学者们在相关著作中对这一烟酒公卖政策尚少论及，②可参阅郭旭：《清末民初酒税制度因革论》，《贵州文史丛刊》2011年第4期；刘琦、黄天华：《民国时期专卖制度研究》，中央财经大学中国财政史研究所编：《财政史研究》（第4辑），北京：中国财经出版社，2012年。在一些关于民国财政税收史研究的著作中虽有提及，但一般均系简单介绍，故不一一列出。更无系统和深入的研究。本文拟在梳理相关史料的基础上，对民初北京政府筹办烟酒公卖的过程、公卖政策的内容与实际运行情况及其对北京政府财政的作用等方面进行探讨，以期有裨于对该问题的研究。

一、烟酒公卖的筹办与主要内容

民国成立后，财政问题十分严峻，政府注重开辟财源。由于烟、酒在当时被视为消耗品，并非日用必需之物，因而被认为是宜于重税的对象。1913年，任职于北京政府财政部的何福麟就认为，烟酒“具奢侈品之性质，为消费物之大宗”，并具有“税源至大，屈伸力强，且无妨予人民以负担之重”的特点，因而主张改良烟酒税，以增加财政收入，甚至称“救济财政以整顿烟酒税为要图”。③何福麟：《改良烟酒税私议》，《庸言》第1卷第20号（1913年9月16日）。同样，任职于财政部的晏才杰也指出，“烟酒性质为消费物件中之奢侈品，非日用必须之物”，因而是“旧税中之最适于重税者”，晏氏为此著有《整理烟酒税意见书》，④晏才杰：《整理烟酒税意见书》，《顺天时报》1914年1月16日，第8版。详拟了整理烟酒税的计划。

在这一时期，政府当局也有整顿烟酒税收的实际举措。1914年1月，北京政府在原有的烟酒税捐之外，开办了具有营业税性质的烟酒特许牌照税。⑤中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政二”，南京：江苏古籍出版社，1991年，第1582～1585页。在政府编订的财政预算中，烟酒税收入一项也有明显提高。如在财政部所编1913年度财政预算中，烟酒正杂各税捐加上糖税在内共计不足1200万元，而所编1914年度预算中，烟酒税收总额已达1585万余元，⑥中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政一”，第292、302～303页。显示出北京政府试图从烟酒税收中获取更多收入。

此外，鉴于西方国家对烟酒实行专卖，获得厚利，北京政府方面在这一时期对烟酒类专卖问题亦有关注。1914年2月，时任国务总理兼财政总长的熊希龄上呈大总统袁世凯，指出，“烟酒为最宜重课之物品”，“各国财政计划，对于烟酒两宗，取同一方针，用课税制，而从重征收者，固不乏其例，然于烟酒独用专[卖]制之国颇占多数”。①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“工矿业”，第278～279页。呈文中列举了法、日、奥等国实行烟草专卖的年收入情况，并提出仿行各国专卖办法，于财政部内设立烟草专卖筹备处，筹办烟草专卖。这一主张得到了袁世凯的肯定，批示谓：“所请设烟草专卖筹备处，事属可行。著即博采成规，妥拟办法，呈候核夺。”②中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“工矿业”，第278～279页。1915年3月，曾在财政部任职的曲卓新在上财政部条陈中，主张效仿对酒类“纯取国家专制专卖制度”并能“岁收十万万卢布之多”的俄国，在北京地区设立一处酒类专局，“所有进京之烧、黄酒，统由该局收买”，并将北京地区原有的九家商办酒行“改作分卖机关，其价值及分卖机关应得利益统由国家规定”，待试办有效后，再推行全国。对此，财政部亦认为“事属可行”，并饬令京兆财政厅负责筹办。③《财政部饬京兆财政厅长筹办北京酒类公卖并详拟章程报部核夺文》，《京兆财政汇刊》第4期（1918年1月）。

虽然以上建议实行烟、酒专卖的主张都得到了当局的肯定，但在当时的历史条件下实行专卖却有着诸多困难。就近代西方国家所行专卖而言，主要有三种形式：一是商制官收商销；二是官商并制、官收商销；三是官制官销。但这三种形式在北京政府看来都难以实行，财政部在筹议专卖问题时即认为，以上三法“按之国情，均有窒碍之处。欲行商制官收商销，则成本过巨，筹措为艰，由官收买，动多困难；欲行官商并制、官收商销，则官商制本既难强同，售出之价又须一律，非损公帑，即亏商本；欲行官制商销，则国家尚未习制烟酿酒之方，而商人已坐失旧业之利，效未见，而害已著”。④阳羡贾：《民国财政史》，上海：商务印书馆，1917年，第590～591页。考虑到专卖难以实行，北京政府决定“根据专卖之精意，变更施行之办法”，于是推出了所谓“公卖”之制。⑤阳羡贾：《民国财政史》，上海：商务印书馆，1917年，第590～591页。

在曲卓新条陈提出后，北京政府作出了在北京地区先行开办酒类公卖的决定。4月20日，经财政部核准的《北京酒类公卖局章程》⑥《北京酒类公卖局章程》，《税务月刊》第2卷第18号（1915年6月1日）。公布。24日，北京酒类公卖局成立。同日，财政部通饬各省财政厅于“通都大邑之区”仿照北京办法筹设酒类公卖局。饬文中说明了实行公卖的原因，指出，“专卖制度固未便漫然实行，而目前整理之法与专卖制度最为接近者，莫如公卖”，并对酒类实行公卖的原则进行了简要阐释：“酒类公卖制以官督商办为原则，凡制酒、运酒、销酒等事，仍委诸商民承办，纯为预备实行专卖之初步。”⑦《饬各省财政分厅于通都大邑之区仿照京师办法筹设酒类公卖局，其偏僻地方未能同时举办者，暂按原订酒税率加足三倍抽收并令先行详复文》，《税务月刊》第2卷第18号（1915年6月1日）。

4月26日，财政部呈请将烟类纳入公卖范围，合烟酒两项并办，以节省经费，并于该部内设立全国烟酒公卖局，作为办理公卖事宜的专门机构。⑧《呈大总统为本部特设全国烟酒公卖局并请派专员以资助理仰祈钧鉴文》，《税务月刊》第2卷第18号（1915年6月1日）。此请得到批准，5月3日，全国烟酒公卖局正式成立。在这之后，北京政府方面先后拟定并颁布了一系列有关公卖的章程，包括《全国烟酒公卖局暂行章程》《全国烟酒公卖暂行简章》⑨中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政二”，第1587～1591页。《各省烟酒公卖局暂行章程》《烟酒公卖栈暂行章程》⑩《各省烟酒公卖局暂行章程》，《烟酒杂志》第1期（1918年3月3日）；《烟酒公卖栈暂行章程》，《烟酒杂志》第1期（1918年3月3日）。《各省烟酒公卖局稽查章程》⑪中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政二”，第1594～1596页。以及《征收烟酒公卖费规则》⑫《征收烟酒公卖费规则》，《烟酒杂志》第1期（1918年3月3日）。等，这些章程规定了烟酒公卖政策的具体内容。

按北京政府的政策设计，烟酒公卖以实行“官督商销”为主旨。所谓“官督商销”，即政府方面并不直接参与或经营烟酒的产制、运销各环节，其在公卖中的作用主要通过两个方面来体现：一是由官方设置公卖局，由公卖局招商组织分、支栈作为经办公卖的机构；二是由官方（公卖局）规定公卖费率，确定烟酒出售价格，即所谓“公卖价格”。各章程规定的烟酒公卖的具体内容主要围绕这两个方面展开：

第一，关于公卖机构设置。根据章程规定，烟酒公卖有一套自中央到地方的系统组织机构。在中央层面，以财政部内所设之全国烟酒公卖局作为管理全国烟酒公卖事务的总机关。于各省设置烟酒公卖局，管理本省之烟酒公卖，名曰“某省烟酒公卖局”。再由各省烟酒公卖局根据本省烟酒产销情形，划分区域，设置分局，名曰“某省第几区烟酒公卖分局”。公卖分局于所管区域内，组织烟酒公卖分栈，招商承办，经理公卖事务。公卖分栈于本区域内有组织公卖支栈之权。

第二，关于公卖具体实行办法。根据规定，各公卖分局须按月将所辖区域内烟酒产销情形及市价涨跌状态，陈报所在省烟酒公卖局，由省局在烟酒原价的基础上，酌量加收一定的公卖费，费率为烟酒原价十分之一以上至十分之五不等，定为公卖价格予以公布，烟酒销售时按加收了公卖费后的公卖价格出售。公卖费由分、支栈代征，凡贩卖烟酒之商店须将每月产销烟酒之数量及种类先期估算，到栈报明，再由分、支栈前往检查，粘贴印照，非贴有公卖局检查印照之烟酒，一律禁止贩卖。

除了以上两方面外，相关章程还对各级公卖局人事任用、公卖局检查与稽查等方面作了规定。

以上是北京政府烟酒公卖的筹办过程与主要内容。就公卖政策本身而言，其主旨为所谓“官督商销”，在这一原则下，政府作用主要体现在设置公卖机构和确定公卖价格两方面，并通过公卖费的征收获取收益。这与近代西方各国所行专卖政策采用的办法均不相同。公卖办法的好处是，政府无需支付巨额资金收买、运销烟酒，“一切经费均出之商”，①阳羡贾：《民国财政史》，第591页。这对于财政困难、急需获得款项补益的北京政府来说显然十分有利，并易于着手。另外，政府方面颁布的一系列章程条文对公卖内容所作的规定也使公卖办法显示出一定的规范性。

但这一公卖政策也存在诸多问题。首先，公卖政策的制定，完全为政府单方面操作，政策制定的过程既未让商人参与，也未征求商人意见，埋下了日后官商纠葛的伏笔。其次，北京政府所颁布的一系列章程条文，在使公卖政策具有规范性的同时，也使得公卖办法复杂繁苛。此外，公卖以“官督商销”为主旨，对政府而言，采取这一办法，固然是希望在不需要有太多资本投入的情况下即能获取巨额的收益。但从另一角度来看，政府方面于烟酒既未能生产制造，又没有收买运销，仅凭一纸章程推行所谓的公卖而希图获取厚利，自然也面临极大的现实挑战。这些问题说明了公卖政策中存在着不足与缺陷。

二、烟酒业商人的应对与公卖在实行中的变异

北京政府规定烟酒公卖以“官督商销”为主旨，按照这一规定，商人本该在其中扮演非常重要的角色，甚至商人表现得如何将直接关系到公卖政策的成效。但事实上，公卖政策甫一推行就遭到各地烟酒业商人的反对与抵制，不少地方甚至因此发生纷争和风潮，仅就《申报》《大公报》《盛京时报》中所见，就涉及浙江、江苏、安徽、湖北、奉天、吉林、直隶、广东、湖南、江西、四川等省。各地烟酒业商人反对公卖或围绕公卖问题发生纷争的具体原因也不尽相同，大致可分为以下几类：

一是认为烟酒税捐本已较重，不应再办公卖。

在上海，公卖消息传出后，酒业商人集议讨论办法，认为上海行销之酒以绍酒为最多，捐税有双印花捐、落地捐、牌照税等，一货四捐，“同业已不胜其负担”，因而对公卖表示“商力有限，实难遵行”。②《酒业对于公卖问题之筹商》，《申报》1915年6月28日，第10版。烟业众商为此拟具意见书，列举了该业已有的种种捐税，认为不宜再实行公卖以增重负担。③《烟酒公卖声中之官商消息》，《申报》1915年7月12日，第10版。烟酒两业还多次开会集议，讨论应对办法。

地处东北的奉、吉两省，盛产烧酒，公卖宣布实行后，两省烧商激烈反对。在奉天，省城各烧商先是赴省商会集议办法，“均以捐税重叠，必致无利可图”，后又议定一律止烧，以示抵制。④《东三省政谭》，《申报》1915年10月8日，第6版；《通知各属税局劝导烧商》，《盛京时报》1915年9月25日，第6版。在吉林，三十七县烧商派代表会议办法，“咸谓烟酒公卖实行，烧商无存在地步，惟有止烧，改营他业而已”。⑤《吉省烧商止烧改业志闻》，《大公报》1915年10月17日，第2张。后又联合同业举行罢市，粮米店、杂货店等代售烧酒之商铺也一并罢市，以示抗议。⑥《吉烧商反抗公卖续志》，《大公报》1915年11月7日，第2张。

在其他地区，如四川省，公卖实行后，烟酒商纷纷反对，省城等处烟酒两行歇业者颇多。①《川商对于烟酒公卖之呼吁声》，《大公报》1915年11月19日，第3张。湖南省烟酒公卖定于10月1日实行，然而，除了省城等地烟酒分支栈如期成立外，其他各处“商民肆行反对，十居八九”，未如期设栈者有四十余县。有些地方虽然设栈，但“烟酒商店竟敢置之不问，故公栈不得不前往干涉，致闹栈罢市之事时有所闻”。②《湘省烟酒税近闻》，《大公报》1915年12月15日，第3张。安徽公卖开办后，商人以该省烟酒捐税本已繁重为由，反对公卖。在芜湖，两业商人开会表示，“宁可歇业，不受苛征”。③《芜湖快信》，《申报》1915年10月28日，第7版。桐城县因公卖支栈强制征费，使得烟价飞涨，烟叶滞销，烟农不得已将烟叶挑往支栈，要求收买，并发生争执，最终导致烟农捣毁支栈的风潮发生。④《安庆·桐城烟酒公卖风潮》，《申报》1915年12月13日，第7版。

二是认为公卖办法繁苛，影响烟酒营业。

天津开办公卖时，酒商永丰玉等商号请求政府对公卖办法予以变通，其所持理由为“公卖烦扰，累商病国”。认为公卖章程所规定的办法“法网周密，商等稍一不慎，即干重罚”，“此外又有稽查、缉私等名目，稍不得人，皆足扰累。商等既困于法网之密，又困于查缉之严，动辄得咎，日处此忧惶恐惧之中，奚暇经营商业乎”，并称实行公卖之法“不如征收局之税率稍加较为公私两便也”。⑤《为烧酒公卖加价事禀天津商务总会》（1915年8月9日），天津市档案馆藏，档号401206800-J0128-2-000718-017。津埠烟商也指出，公卖办法于商情诸多不便，若不变通“烟行营业势将消灭于无形”，⑥天津市档案馆等编：《天津商会档案汇编（1912-1928）》（第4分册），天津：天津人民出版社，1992年，第3940～3941页。因而对公卖表示反对。

在湖北武汉，烟酒商认为，“公卖章程诸多妨碍营业，如私酿查禁之宽泛、丝烟入栈之易霉、公卖价值之难一等项，均为显著之弊”，因而坚决反对。甚至声称：“情甘将制造烟酒器具及存货一概售于公家专卖，不愿遵守公卖。”⑦《湖北之生计问题·烟酒公卖之反抗》，《申报》1915年8月3日，第6版。在武汉地区销量最大之汾酒业更是一度闭门歇业，以示抗议。⑧《武汉烟酒公卖之波折》，《申报》1915年9月3日，第7版。烟酒业商人还多次开会集议办法，并与公卖局方面反复交涉。

三是对公卖分、支栈承办人不满，引发纷争。

在苏州，烟业与各类酒业向来各自设有同业组织，并推举由董事主持相关事宜。公卖开办后，烧酒业商人钱维镇未与其他烟酒商接洽，而得以承充该地公卖分栈经理人，因而遭到烟业和其他酒业商人的反对。烟业、杜酒业、绍酒业等纷纷要求另立分栈，由本业商人充任分栈经理人，其中，以绍酒业表现最为激烈，期间还曾发生罢市风波。⑨《苏州·烟酒公卖罢市情形》，《申报》1915年8月27日，第7版。

江西省亦有因公卖分、支栈承办人问题产生纠纷。该省第一区、第二区公卖分栈承办人均未能得到两业商人承认，招致反对。⑩《江西烟酒公卖实行》，《大公报》1915年9月18日，第3张；《浔商反对烟酒公卖之理由》，《盛京时报》1915年9月10日。奉新、丰城、进贤等县公卖支栈的承办人也为商民所不满，要求撤换。⑪《江西烟酒公卖之风潮》，《盛京时报》1915年10月30日，第4版。设在万载县城的第五区公卖分栈承办人因与地方感情不洽，商民视之“几如眼中钉”。在烟酒商运动全城商铺罢市后，分栈竟不知设法调停，地痞因之乘机肇事，持械进入分栈，将栈内器皿捣毁一空，分栈执事三人也被痛殴。县知事虽派警察前往弹压，却因寡不敌众而被驱散，地痞等并乘势涌入县署，肆行抢劫。⑫《烟酒公卖酿成劫署案（江西）》，《盛京时报》1915年12月7日，第7版。

四是由于其他方面原因。

如浙江省公卖局于8月1日成立，但要求各酒业商家将店中存酒一律补缴公卖费，此举引发酒业商人强烈不满，杭州、绍兴等地因此发生酒商罢市风潮。⑬《杭州·酒酱业停市纪详》，《申报》1915年8月7日，第7版；《公卖局成立后之温绍酒业厄》，《申报》1915年8月12日。广东省烟酒两税在此之前已由协兴等两公司承办，公卖消息传出后，两公司表示反对。⑭《粤商反对烟酒专卖》，《大公报》1915年6月12日，第2张。

从表面上看，引发各地商人反对公卖或围绕公卖问题产生纷争的原因不尽相同，但细加分析即可发现，这些无一不反映出商人对自身利益的维护。在烟酒业商人看来，公卖政策的推行破坏了其原有的营业秩序、增重了其负担、损害了其利益，这些是致使其反对公卖，并造成各地公卖风潮和纷争发生的根本原因所在。

另一方面，商人的反对也对公卖产生了很大的影响，促使公卖发生变化——虽然各地风潮与纠纷先后得以平息或解决，但解决的途径往往是官商双方的相互妥协，在这一妥协过程中，各地所实行的公卖已与北京政府推行的公卖政策有很大不同。具体表现在以下方面：

首先，就公卖办法而言，公卖相关的章程对实施办法进行了较为详细的规定，而在具体实行中，各地往往并非照此办理。如在湖北武汉等地，由于商人反对，最终确定按照20%的费率征费，酒类公卖费则由酿坊包认，以致该省“现行公卖章制殊多不符部章”。①《湖北官事》，《申报》1915年11月16日，第6版。广东省烟酒公卖“碍难照章办理，不得已而仿照烟税办法，仍令商人包收”。②天津市历史博物馆馆藏：《北洋军阀史料·黎元洪卷》（6），天津：天津古籍出版社，1996年，第616页。因烧商反对，奉天省最终决定“所有各县应设之分局、支栈暂缓设立”，公卖费由税捐局代征报解。③《奉天·烟酒公卖法之解决》，《大公报》1915年11月8日，第2张。吉林省在由公卖局、商会和烧商代表共同集议后，决定公卖费两月一缴，取消分局、支栈，由各税捐局征费。④《东省烟酒风潮渐平》，《申报》1916年1月9日，第6版。江苏省扬州所属之瓜洲一镇“烟类公卖由本镇裕盛和烟号认办”，苏州烟酒公卖也由商人包认，松江甚至发生了强制商人认税的情况。⑤《扬州·瓜镇公卖之苛扰》，《申报》1915年12月9日，第7版；《苏州·烟酒公卖认税近闻》，《申报》1916年3月24日，第7版；《松属酒商来函》，《申报》1916年3月20日，第11版。江西省之公卖费“由商栈经征，事同包缴”，⑥程叔度、秦景阜总纂：《烟酒税史》（卷10），上海：大东书局，1929年，第16页。与原定办法相去甚远。

其次，就公卖费征收来看，按相关章程的规定，公卖费率由各省公卖局在核计烟酒成本、市价、利益及各税厘捐等，并体察烟酒产销情形后，在烟酒原价基础上酌量确定，并且每月公布一次。但实际上，各省于公卖推行之时由官商双方在相互妥协中确定的公卖费率此后基本相沿未改。一些地区公卖费的征收甚至并没有以价格为标准，如吉林省烧锅是按班纳费，每班纳大洋四元八角。⑦《东省烟酒风潮渐平》，《申报》1916年1月9日，第6版。武汉地区酿酒坊按灶缴费，“每灶月认捐钱二千四百八十串”。⑧《湖北·酿酒坊歇业之原因》，《申报》1916年7月4日，第7版。

除了这两方面之外，其他如公卖分、支栈经理人选等办法在地方实行上也与章程规定的办法有很大出入。

以上这些说明了公卖在实际运行中发生变异，并未按照政策设计者的初衷执行，以“官督商销”为宗旨的公卖政策未能真正得以落实。曾任职于财政部并参与过烟酒公卖筹办的顾澄即指出，当时各省所行为“似是而非之公卖，则只能谓之名不副实”。⑨顾澄：《筹办烟酒公卖之经历》，出版地、出版者不详，1918年，第19页。此后公卖之名虽长期存在，而从其运行的实况来看，实际上相当于一种烟酒新税。时人即持此看法，如曾在北京政府财政部任职的李恩藻即认为，当时所行之公卖“为烟酒加税之变相”。⑩李恩藻：《烟酒税法提纲》，北京：万成斋南纸铺，1916年，第242页。后人评价也称其“无异一种征税制度，公栈经理亦别成为一种收税之员，徒有公卖之名，并无公卖之实，与所谓官督商销宗旨相去尚远”，⑪程叔度、秦景阜总纂：《烟酒税史》（卷4），第2页。这些均说明了这一问题。

三、烟酒公卖对北京政府财政的实效与评价

北京政府实行烟酒公卖的主要目的在于增加财政收入，当局对此颇抱期望。早在1915年8月公卖尚处于筹备推行阶段，财政部在致中国银行信函中即称，各省烟酒公卖局“将来收入必达巨数”。⑫《致中国银行函》，《税务月刊》第2卷第21号（1915年9月1日）。该年底，全国烟酒公卖局总办钮传善在呈请将该局改设专署时甚至称，公卖“将来逐年进行，收数当不在盐务以下”。⑬《财政部呈大总统为整理全国烟酒事宜拟请改设专署特任大员督办以励进行文》，《烟酒杂志》第1期（1918年3月3日）。此后不久，财政部统计科所编《民国财政纪要》中也认为烟酒公卖“目前规划，已具端倪，将来成效，当有可期”。⑭中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政一”，第139页。

政府方面在编制的相关预算中，烟酒公卖一项也相当可观。在财政部所编1916年度国家岁入预算中，烟酒公卖收入为12134986元，1919年度预算中所列烟酒公卖收入已高达17417990元。①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政一”，第313、600页。需要指出的是，1919年度预算中包括烟酒公卖费、烟酒牌照税、烟酒税在内的烟酒税费总收入为3662万余元，“在中央财源内，除关税、盐税外，此为最大收入”。②果顺：《中国之烟酒税》，《银行月刊》第7卷第10号（1927年10月25日）。到了全国烟酒事务署所订1923年全年度岁入预算中，烟酒公卖费一项仍达到17437790元。③《全国烟酒事务署中华民国十二年全年度收入预算书》，《中外经济周刊》第89期（1924年11月22日）。

虽然北京政府对烟酒公卖收入寄予厚望，并作了乐观的预期，但公卖的征收效果并不理想，实际收入远达不到预期的数额。1916年8月，法制局在呈给国务总理的意见书中就指出，烟酒公卖“究其收入，较以前所行捐税增加甚少，远不及预计之多”，“据最近之报告，实收尚不过十分之一二”。④中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政一”，第119、108页。到1925年2月，临时执政府财政部在关于整理财政的提案中还特别指出：“关、盐、烟酒、印花等中央收入各项，以历年收数平均比较，预计与实收差数颇巨。”⑤中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政一”，第210页。

从表1所列1916～1923年各省区烟酒公卖局所收公卖费的总额情况可以看出，在此期间各省区公卖费收入总额年均为600多万元，这与政府方面的预期相去甚远。而造成政府预期与实际收入之间存在较大差距的原因，一方面固然是由于政府预期不尽合理造成的，同时也与公卖办理不善，以及相关局、栈贪污中饱有关。⑥《各省财政近状》，《银行月刊》第5卷第10号（1925年10月25日）。另外，必须指出的是，各省区公卖费的年征收总数并非北京政府所能获得的收入数额，这又与各省普遍存在的对公卖收入的截留有关。

按相关规定，烟酒公卖收入属于北京政府中央专款，政府所作预算书中也均将其列入“中央直接收入”项下，与留各省备用之款有别。《各省公卖局暂行章程》中规定各省征收此款项须按月解交金库存储，并报财政部听候核拨。然而，在民初各省财政普遍困乏，加之政局混乱、地方军阀割据、中央软弱无力的情况下，各省对属于中央收入的款项多有截留，烟酒公卖收入也不例外。在1915年底到1916年初，因反对袁世凯称帝，西南各省纷纷宣告独立，“凡宣告独立省份，公卖机关虽尚存在，而所征之款扣留本省并未解京”。⑦《全国烟酒事务署中华民国六年全年度（新五年度）收入预算书》，《烟酒杂志》第1期（1918年3月3日）。此后西南各省也未再将公卖收入报解北京政府。

表1：各省区烟酒公卖局历年公卖费总收数表（单位：元）

在北京政府势力范围之内的各省也经常以拨充军饷为由截留公卖收入。从相关史料来看，这种截留现象非常普遍。如福建省在1916年将该省公卖费全数拨充新招一旅之用。⑧《闽省之军事与财政》，《申报》1916年5月12日，第6版。1917年5月底，皖系军阀、安徽省长倪嗣冲为府院之争及段祺瑞被免事，宣布与北京政府断绝关系，随即通令将本省印花税与烟酒公卖收入“全数截留，以充饷需”。⑨《安庆快信》，《申报》1917年6月8日，第7版。该年6月，奉天督军兼署省长的张作霖也宣布截留该省印花税、烟酒公卖两项收入，充作军费。⑩辽宁省档案馆编：《奉系军阀档案史料汇编》（2），南京：江苏古籍出版社，1990年，第698页。后更以“奉省改编陆军第二十九师经费不敷”为由，要求于该省“应行报解之烟酒公卖费内，每年截留四十三万元专充该师经费”。⑪《财政部训令奉天公卖局，奉督军咨请每年截留公卖费四十三万元专充陆军第二十九师经费一节，经部咨驳抄咨，令仰遵照文》，《烟酒杂志》第5期（1918年9月3日）。山东省于1917年10月两次要求截留本省公卖局收入，拨充军饷。①《财政部训令山东公卖局，据财政厅呈请将本年十月份陆军第一混成旅薪饷仍由该局照付，除指令外，仰该局遵照办理文》，《烟酒杂志》第5期（1918年9月3日）。该年梁启超在财政总长任内，亦抱怨山东、湖北两省将属于中央直接收入的烟酒公卖等收入全数截留。②丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，上海：上海人民出版社，1983年，第848页。1918年3月，甘肃省长兼署督军张广建要求年截中央专款及公卖费30万元以充增兵经费。③《专电》，《申报》1918年3月29日，第2版。4月，黑龙江督军鲍贵卿也要求将印花税、烟酒公卖费等截留为本省专款，移充防费。④《俄警中之边讯》，《申报》1918年4月14日，第3版。1920年，更是有奉天、吉林、黑龙江、山东、江西、安徽、陕西、甘肃、热河等省区将包括公卖费在内的烟酒收入全数留作本省军政费之用。⑤唐林：《烟酒收入之研究》，《银行月刊》第1卷第11号（1921年11月5日）。

总体而言，各省对公卖收入的截留非常普遍，且随时间的推移，截留之数占公卖收入的比重也逐渐增大。表2中所列直隶烟酒公卖费历年报解与截留情况反映出这一问题。

各省的截留，使北京政府从烟酒公卖中所能获得的财政收入为数不多。1919年5月，财政部制订的维持中央财政意见书中附有当时北京政府中央每月收支数目清单，其中烟酒公卖收入每月仅为10万元，⑥中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政一”，第180、223页。按此说法，其所得的公卖年收入应在120万元左右。这种情况在接下来的几年间并未好转。1921年《申报》的一则报道中，“据某方面调查”称该年烟酒牌照税、烟酒税、公卖费三项并计，“中央所得此项之税款为数不过一百余万，其余全为各省所截留”。⑦《烟酒借款声中之烟酒税》，《申报》1921年10月16日，第11版。表3中所列为1919～1923年间各省区烟酒税费（包括烟酒公卖收入、烟酒税捐、烟酒牌照税三项在内）总收数与实解数的相关数据，恰能对此说法予以印证，通过二者的对比亦可大致了解在此时间段各省区公卖的收入与截留情况。

就数额来看，表3所列年份中各省区包括公卖收入在内的烟酒税费总收数多在1500万元左右，而所解之款却逐年减少，至1922年，实解数竟不到总收数的1/10。到1923年，总收数虽为1580余万元，而实解数却不足90万元。直到1925年财政部仍称烟酒等收入“充各省抵拨饷需之用，解部尤属寥寥”。⑧中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政一”，第180、223页。而到1926年后，由于陷入战局，“中央政府不在各省眼中，遑论解款乎”，“中央能收入者甚至几等于零矣”。⑨果顺：《中国之烟酒税》，《银行月刊》第7卷第10号（1927年10月25日）。

由此可知，烟酒公卖实际收入较之北京政府预期本已大打折扣，而各省截留又如此严重，其对北京政府财政的增益作用也就非常有限了。如前文提到的1919年5月财政部提供的当时北京政府中央每月收支数目清单中，中央每月收入共计为422万元，其中烟酒公卖收入仅为10万元，占总额不到2.4%，而清单中所列全国烟酒事务署每月的经费开支尚需2.6万元。⑩中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政一”，第180、183页。由此亦反映出公卖收入真正剩余并能为北京政府所用的相当之少。

表2：直隶历年烟酒公卖费报解与截留情况表（单位：元）

表3：1919～1923年各省区烟酒税费总收数与实解数对照表（单位：元）

总的来看，烟酒公卖是民初北京政府为增加财政收入，创行所谓公卖办法进行的一次不成功的尝试。北京政府方面虽确立了“官督商销”为公卖主旨，并制定和颁布了一系列相关章程对公卖办法作出规定，但由于商人的反对，烟酒公卖在实际运行中并未能按照最初的政策执行，实际上成为一种烟酒新税。另一方面，北京政府推行公卖的主要目的在于增加财政收入，公卖收入被规定为中央专款，且政府方面对该项收入作了非常乐观的预期。但公卖的实际收入远没有政府预期之多，而各省普遍的截留又使得较之预期本已缩水的公卖收入大打折扣，其对北京政府财政的增益作用实际上非常有限。烟酒公卖在政策与实情之间的脱节，及其中所反映出的官与商、中央与地方间的利益纠葛，充分体现了北京政府增加财政收入的努力和受制于各种现实阻力而难有成效的困境与矛盾。

A Review of Tobacco and Wine Public Sale of Beijing Government of the Republic of China

The tobacco and wine public sale was a new policy created by the Beijing government of the Republic ofChina,which was on the basis of the adaptation of the monopoly policy and based on the principles of Government supervised and merchant managed,and its main purpose was to increase fiscal revenue.But in the actual operation,the public sale has became a new tax of tobaccoand wine rather than followthe policydesign,due tothe opposed bythe tobaccoand wine merchant.From the financial point of view,the income of the public sale was failed to meet government expectations,and interceptions was also prevalent in the provinces,the income from public sale has a very limited effect on the financial performance of the Beijing government.The gap between the public sale policy and the reality reflects the efforts of the Beijing government to increase revenue,confined tothe realityofthe difficulties and difficult tosuccessed.

Tobacco and Wine Public Sale，Government Supervised and Merchant Managed，Merchant，BeijingGovernment，Fiscal Revenue

K25

A

0457-6241（2017）10-0049-08

李庆宇，华中师范大学中国近代史研究所博士研究生，主要研究方向为中国近现代社会经济史。

【责任编辑：杜敬红】

2017-03-15