以探索省以下审计机关人财物统一管理为契机，更好实现审计全覆盖

张继生 贵州省三都县审计局

以探索省以下审计机关人财物统一管理为契机，更好实现审计全覆盖

张继生 贵州省三都县审计局

党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调完善审计制度，实现审计全覆盖。由此可见实现审计全覆盖是从国家治理角度提出的要求，采取相应的措施实现全覆盖成为了审计领域重要的研究方向。因此文章首先阐述了审计全覆盖的重要意义，接着研究省以下审计机关人财物统一管理与审计全覆盖之间的联系，最终提出了几点实践措施，以期望在探索省以下审计机关人财物统一管理过程中为更好实现审计全覆盖找到解决办法。

审计机关 人财物统一管理 审计全覆盖

党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中提出了完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施的观点，从审计角度出发，实质上就是要依法履行审计职责、完善审计制度、实现审计全覆盖。根据中央《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发[2015]58号）及配套文件的要求，贵州作为七个试点省份之一，正在积极探索省以下审计机关人财物统一管理，笔者试图通过对人财物统一管理和审计全覆盖的研究，找到二者的契合点，以期望在探索省以下人财物统一管理过程中为更好实现审计全覆盖找到解决办法。

一、审计全覆盖的重要意义

审计全覆盖是指审计机关依法全面履行审计监督职责，所有公共资金、国有资产、国有资源管理和所有领导干部履行经济责任情况都在审计监督下，不留监督盲区和死角，更加全面有效地发挥审计作用。这里的审计专指国家审计监督，全覆盖是指在一定周期内实现有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖。

（一）审计全覆盖促进了国家长治久安

审计机关在一个国家中的定位就像是人体中的免疫系统，针对国家治理中出现的问题，政策执行过程中存在的问题等，及时地监测出来，督促整改。它的运行过程是用权力监督制约权力，是国家机器必不可少的组成部分。审计全覆盖的意义就在于整合审计机关的力量，增强它的监管能力，提高它的执行效率。例如，2015年贵州省就组织全省审计机关3300余人次对9个市（州）重大政策贯彻落实、重大建设项目推进、财政资金统筹使用、简政放权等方面情况进行了跟踪审计，审计共指出部分地区在贯彻落实稳增长等政策方面存在的问题125个（类）。通过督促整改，截至2015年11月底，共推进重大项目新开工17个、建成完工16个、加快实施进度40个；加快财政资金下达10.74亿元，收回结转结余资金1500万元，还推动修改完善了一批规章制度。这体现出审计全覆盖的能及时发现问题，使国家政策得到及时准确地贯彻执行，有利于促进国家的长治久安。

（二）审计全覆盖协助了国家反腐倡廉

贪污腐败究其根本是领导干部在经济方面出现了问题，而审计机关主要从经济的角度进行监管，主动出击，力度大，范围广，一直以来都是反腐倡廉的前沿阵地。审计全覆盖的实行更是让腐败的现象无处可藏，在审计机关的职能范围内，坚持党政同责、同责同审，对所有担任党政主要领导的干部和国有企事业单位的领导人员履行经济责任情况都进行全面审计，打消部分领导干部存在的侥幸心理，从根本上解决了贪污腐败的滋生。长此以往，审计机关会成为政府攘除贪污腐败最有利的工具。据统计，自审计署成立的34年间，整个审计机关共向纪检、公安部门提供了违法违纪和犯罪线索约4万多件。仅2016年一年，审计发现并移送的违纪违法问题线索就有600多起，涉及公职人员1100多名。

二、探索省以下人财物统一管理与实现审计全覆盖的联系

我国宪法明确了审计机关实行监督权力的法律地位，明确规定审计机关独立行使监督权，不受其他政府机关、社会团体和个人的干涉。根据《审计法》等相关法律规定，我国地方审计机关由上一级的审计机关和本级的人民政府“双重领导”，但是就目前的实际情况看来，大多数的审计机关受本级政府的影响远大于上一级审计机关，“双重领导”的规定流于形式。当下审计机关本质上是当地政府的组成部分，组织、活动、经费的来源几乎全部依赖于当地政府，而日常的工作业务则是来自于上一级的审计机关，这种行政体制让审计机关的独立性降低，审计全覆盖受到重重阻力。由此可见，现行体制与审计机关职能处于相互矛盾的境地。而探索省以下审计机关人财物统一管理正是要改变这一困境。

《国务院关于加强审计工作的意见》对审计全覆盖进行了一个全方面、深层次的阐释，它指出：“对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖”。具体的意思就是无论是公共资金、国有资产还是国有资源，包括负责管理的所有任职人员都要经过审计，将审计机关的作用遍及全方面。而省以下审计机关的人财物统一管理，会加快这样的进程，即它的执行促进了审计全覆盖进程，犹如催化剂一般。并不是说没有了这项举措就无法实现审计的全覆盖，但是它确实能够强化审计机关的作用，加快全覆盖的进程。

实现审计全覆盖，整合审计力量是一个有效的措施。就目前来看，审计机关的人员少，任务重，经常出现“单兵作战”，审计效率低，没有发挥出集体的力量。事实上审计部门近年来也有整合审计力量进行“大兵团”作战的实践，例如在全国债务审计上，就集合了上至审计署，下至县级审计机关的全部力量，面对艰巨的任务，仅仅只花了三个月的时间就摸清了整个国家的债务底细，为国家领导人提供了准确的参考数据。由此可见整合审计力量的好处和必要性，但是这种没有统一管理下的整合具有临时性，在工作中存在审计人员配合不够密切、部分审计人员人浮于事的现象。而实行人财物统一管凝聚力量，更好的发挥“大兵团”作战的威力，更有利于加速实现审计全覆盖。

三、探索省以下审计机关人财物统一管理，更好实现审计全覆盖

（一）借鉴经验，突出特殊性

贵州省作为全国七个试点之一，目前在人财物统一管理方面已取得了一定的成绩，但就更好地促进实现审计全覆盖来看，还需借鉴经验完善管理。省以下审计机关人财物统一管理首先是人的管理，加强对审计人员的统一管理，使审计人员更加正规化、专业化和职业化。一方面可以借鉴司法部门的“员额制改革”，从审计人员的进入程序上严格把关，增加专业能力的比重，强化审计人员的权力和责任，更大程度地激发审计人员干事创业的激情和培养审计人员的责任意识。同时，要明确审计机关毕竟区别于其他部门，它行使着国家的审计监管权利，独立性要求更高，因此对审计人员的考核评价应当在由审计机关内部进行评价，从审计业务的特殊性出发建立一套符合审计职业特点的考核制度，做到更加公平合理。如：可对审计人员的考核评价由当地组织人事部门和审计机关进行的考核改为由省、州、县各级审计机关或各审计组都进行评价，以便于更好地对审计人员进行统一调度，更多地开展大兵团、上审下、交叉审等审计方式，更好更快地实现审计全覆盖。

（二）搞好试点，夯实稳定性

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为省以下审计机关人财物统一管理的实施提供了制度的保障。先试点，等所有步骤趋于成熟再全面推广是符合事物发展规律的科学手段。毕竟审计制度完善并不是一朝一夕即可完成的事情，它存在着阶段性，需要经过不断的锤炼和完善，通过实践不断地发现问题，解决问题。当下最重要的是试点省市如何更好地利用试点机会，完善审计制度。贵州省作为七个试点之一，要因地制宜，充分利用当地实施大数据、大扶贫的战略资源，建立“审计云”，利用大数据率先在大扶贫领域实现审计全覆盖。

（三）积极探索，打造特色性

审计全覆盖的实现实质上依赖于人的执行，因此审计机关的人才管理是重中之重。审计工作的特点就是对人才的专业性和审计经验的要求极高，即使是审计专业的毕业生，也需要2—3年的锻炼才能上手，熟练地做项目更是需要5—10年的沉淀。可见，审计人才难得，因此审计机关需要加强人才管理工作，不仅仅要留住现有的人才，还要想方设法吸引更多人才加入审计系统。首先，要解决审计人员身份问题，由于审计工作的专业性强，复杂程度高，无论从管理上还是工作需要上都决定了审计人员的低流动性，这无疑限制了审计人员的发展，审计人员通过其他途径（比如选拔方式）解决自己身份问题的机会相对较小，因此有必要探索一条路径，转变现有事业编制审计人员的身份问题。其次，提高审计人员的待遇晋升空间。当前体制下，审计人员要想待遇有所提高，只能靠提拔升职，但是审计内部领导岗位有限，对外交流的机会相对较少，晋升的机会就比其他公务员机会少得多，长此以往，会挫伤审计人员的工作积极性，不仅不能吸引人才，还有可能导致现有人才的流失，因此我们要积极摸索出一条具有中国特色的审计职业化道路。人才的强大和有效管理为审计工作的执行夯实了基础，某种程度上不仅加速了审计全覆盖的进程，还提高了审计全覆盖的质量。

总而言之，省以下审计机关人财物统一管理是实现审计全覆盖的重大机遇。较好地利用省以下审计机关人财物统一管理的机会，吸引人才、留住人才，整合审计力量审计资源，创新审计方式，将有利于更早实现审计全覆盖，充分发挥出了审计在国家管理中监管和保障的作用，推动了社会的发展，促进了国家的繁荣昌盛。

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[3]高军,张文宗,付后裕.实行省以下审计机关人财物统一管理的认知辨析[J].审计月刊,2015(12):4-7.