村务公开与精准扶贫的耦合现状探析

杜其君+石彬+李营营+牛沛垚+尚玥

摘要 通过对济南市历城区柳埠镇柏树崖村进行实地调研，形成调研报告。报告通过分析柏树崖村村务公开和精准扶贫的实施现状，总结概括出村务公开与精准扶贫的耦合现状，以期为探索精准扶贫新路径提供一定的参考。

关键词 村务公开；精准扶贫；耦合；山东济南；柳埠镇柏树崖村

中图分类号 F323.89 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）10-0262-03

自《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》这一纲要性指导文件下发以来，中央和地方针对打赢扶贫攻坚战出台了许多重要的政策、实施了各种举措，以确保扶贫任务的顺利完成。在精准扶贫战略实施中，应该注重发挥村务公开的优势，发挥村务公开的催化剂作用，使村务公开成为精准扶贫的有力抓手，助推精准扶贫目标的圆满完成。为探究我国扶贫工作中村务公开与精准扶贫的实然状态和耦合现状，课题组深入济南市历城区柳埠镇柏树崖村进行实地调研，通过与农户、村干部进行一对一访谈，并结合文献研究法和观察法，广泛搜集信息，形成了调研报告。

1 调研地基本情况

济南市历城区柳埠镇柏树崖村位于济南市南部，紧邻涝峪村、黄巢村、刘家峪村，为柳埠镇下辖的自然村。全村幅员3.6 km2，共有人口961人，其中劳动力有320人。该村地形以山地为主，主产业为核桃、花椒、樱桃等林果种植业，年产值约20万元，村内近60%劳动力外出务工，人均年收入约4 600元。该村于2016年1月开始实施精准扶贫政策。该村村委会现有委员4人，均为党员包村干部1人，村干部平均文化水平为高中。

2 柏树崖村村务公开基本情况

2.1 村务公开程序

通过访谈常年在家并经常参与村内事务的村民得知，当地村务公开内容较为全面，能够基本保证村民的知情权和监督权。同时，村务公开也成为村民参与本村事务的一条重要途径。该村村务公开的基本程序：由村委会提出需要公开的具体事项及公开方案，村务监督小组对相关内容进行审核，特别是涉及财务的内容，需要核准、校注和备案，无异议后，再经党支部和村委会联席会议讨论决定，最终由村委会予以公布，并上报柳埠镇政府备案。

2.2 村务公开方式

2.2.1 宣传栏。宣传栏一直以来是我国村务公开和政策宣传的主要方式，随着我国基层自治组织的不断发展和完善，各地相继修建了村务公开栏。可以说，村务公开栏已成为现阶段我国基层民主政治建设的有力抓手，成为村民了解村内主要事宜、实现村民自治的重要途径。柏树崖村人口较少，居住较为集中，宣传栏成为村务公开的主要方式。该村现有村务公开栏2个，面积2.5 m2，均设在村委会，公开内容主要为关乎村民切身利益的重要事项及国家政策、方针等。例如，该村开展的“十星级文明户”评选标准、60岁以上老人赡养情况、关于村内太阳能路灯公益事业建设筹资筹劳方案等。但是一些内容也停留于表面，例如上述“赡养情况”就只有相关表格内容，并无相关开展情况的公示。

2.2.2 广播。现阶段，在一些面积较小、居民相对集中的村庄，广播凭借其成本低、更新速度快等特点，成为农村日常集体事项通知的主要方式。该村现有广播5个，分别设在村南和村北，不定期开放，主要用于重大集体事项通知，例如召开村民会议、党员会议等。对于村民来说，受限于文化水平，广播是其了解村内事务最青睐的方式。不少受访村民表示，平常家里事情较多，很少去村委会看公开栏，广播直接简单，获取信息速度快，省去了不少麻烦。同时，由于该村不少青壮年外出到济南务工，早出晚归，涉及到一些重要事宜，村干部主要通过广播或电话的方式告知。也有村民反映，广播主要用在通知开会上，平常未见用于公布村内其他情况，利用形式较为单一。

2.2.3 文化墙。文化墙指用涂刷、喷绘布或喷绘膜制作成宣传标语等内容的围墙和民墙。通过文化墙宣传的做法并不新奇，自古就有，现在在农村依然可以看到很多20世纪留在墙体上的标语，文化墙在村民自治中发揮着重要作用。但是农村文化墙却一直是村务公开忽视的环节。在人们的认识中，文化墙的作用更多是口号、标语的宣传，这是基于形式的理解。从内容上看，文化墙标语多是关于国家或发展的规划、政策、方针等，对村民了解国家政策等发挥重要作用。将文化墙置于村务公开的视角下，可以通过文化墙来拓展村民参与村内事务的渠道。柏树崖村随处可见文化墙，但内容比较单一和陈旧，多是关于基层民主建设、森林防火、保护环境等内容，最新一处也涉及扶贫的内容。

2.3 村务公开内容

按照《村委会组织法》和中央的有关规定，村务公开的内容主要包括村干部工资、奖金及各类补贴，集体财务收支明细，村内集体土地和其他集体财产的承包和使用情况，村内集体项目工程的投标、招标情况，扶贫资金的使用情况，救灾款项和物资的发放情况，村内公益项目发展情况以及政府政策等。通过对村干部访谈了解到，该村对关于国家发展规划、政府政策方针、村内公共事业的建设方案等都进行了及时公开。对村内集体财产、工程投标招标、项目承包建设及资金使用情况、人口变动等进行了定期公开。村务公开栏的更新时间不定期。从宣传栏处也可看到，村内“一事一议”、扶贫慰问资源的使用情况、用工摊派、政府“四德工程”建设情况等及时公开。通过访谈村民发现，村民最关心的是村内公共事业的建设情况及扶贫情况，例如低保户的评选条件、贫困户所享受的国家补助等。从调研情况看，该村财务公开内容较少，内容陈旧。

3 柏树崖村精准扶贫的基本情况

3.1 贫困户的识别

在精准扶贫过程中，精准识别是帮扶工作开展的前提和先导，直接影响扶贫效果。精准识别解决的主要问题是贫困户的确定。据村干部介绍，在新一轮的贫困户识别过程中，该村确立的贫困户共5户12人。识别确定这5户贫困户并没有具体的量化标准，确立的条件主要是人身残疾、孤寡等致使家庭无收入来源。村干部根据其家庭收入、家庭负担等，综合衡量全村较为贫困的家庭，并进行相互比较，经过两委会讨论最终确定。由于贫困户的家庭收入来源也主要是家庭林果业，而该村林果业并不是村集体统一经营，是由村民以家庭为单位进行生产和销售，林果业品种选择、技术应用、销售等都由村民自己完成，因而限于规模和品种的不同，其家庭收入无法具体量化，只有根据村内其他家庭的一般收入推算其收入。之前该村识别的贫困户共有30多户，识别的标准与方法大致相仿，之所以数量大幅减少，一是因为政府标准提高，要求提高精准扶贫的精度，把扶贫资源集中起来，“补短板、增效应”。二是由于扶贫资源有限，虽然村委也曾多次引进投资，但由于自然资源有限，引进的多是一些小项目，产值并不高。包村书记也多次跑项目、拉资金，改善了一些情况，但村里经济底子薄、基础差，仅凭“短暂”地“救济扶贫”解决不了根本问题，政策回收导致的返贫现象严重。三是村民收入情况不乐观，困难户生活堪忧。据村干部介绍，村里林果业近年发展不好，核桃价格持续走低，村民又没有其他收入来源，加剧了村民生活的窘状。该村对扶贫对象的识别过程中建档立卡环节相对薄弱，其主要标准是基于村委会的了解和对比。

3.2 贫困户的帮扶

精准扶持是精准扶贫的重点。精准扶持是在精准识别的基础上，根据贫困户的致贫原因、贫困现状、自身能力等，通过扶贫资源改善其贫困现状的系列措施。柏树崖村在识别5 户贫困户后，将重点放在了对其帮扶上。一是依托村内农家乐带动。村内现有农家乐2个，下一阶段计划依托村内的自然资源和林果业，发展民俗旅游，带动村内发展，具有良好的发展前景。村内将贫困户与农家乐相对接，贫困户劳动力通过在农家乐从事一些简单劳动，如餐饮服务等获得收入，保障基本生活。二是依托本村公益事业。现阶段村内主干道路已全部实现硬化，因而需要人员进行定期保洁。村内计划将保洁工作交于贫困户。村民每年每人需缴纳24 元清洁费用于支付村内环境清洁工作。因此，从事保洁工作贫困户的工资可以得到保证，缓解其贫困现状。三是依托扶贫项目。村内开发民俗旅游，通过招标完成，招标资金为30万元，其中27万元用于发展民俗旅游，另外3万元用于脱贫建设，主要用于帮扶无劳动能力的贫困户。四是依托传统优势，发展林果业。村内计划下阶段改进林果业，发展苗圃13.33 hm2，引进4万株新果树品种进行嫁接，改进果林品种，提高产量。同时发展桃园3.33 hm2和花椒3.33 hm2，改变传统单一结构，增加村民收入。

3.3 贫困户的反馈

长期以来，中国农村扶贫的主要特点是区域瞄准，没有识别到户。在本轮贫困户的重新识别中，虽然识别度更加精确，但重要的是如何帮助其完成脱贫目标。如果反馈不及时、不准确，就无法调整当前计划中存在的问题，势必会影响到最后扶贫目标的完成。柏树崖村的扶贫任务是到2017年底确保5户贫困户的人均收入达到4 165元。村内现阶段人均收入约4 600元，贫困人口的人均收入约3 200元，所以任务相对较重。扶贫的“四个依托”，也还处在探索实施阶段，毫无经验可供借鉴，因而扶贫反馈成为扶贫措施有效实施的保证。扶贫的主体是贫困户，因而反馈主要是贫困户的反馈。通过走访贫困户发现，一些贫困户并不知道村内的针对性帮扶措施，对国家的扶贫政策也并不了解，只知道自己有贫困户的身份，有干部曾经送慰问品，但对贫困户的确立标准、脱贫要达到的标准并不甚了解，说明当前贫困户的反馈机制和效果存在问题。

4 村务公开与精准扶贫的耦合分析

4.1 理论分析

村务公开与精准扶贫作为2种基层治理方式，客观上存在内在的耦合机理。制度经济学认为，一个制度系统内的子系统之间会产生耦合、真空、排斥3种关系，后2种关系影响制度系统运行效率[1]。从治理关系上讲，村务公开和精准扶贫都属于基层治理的方式，只是存在时间上的差异。村务公開自《村委会组织法》颁布起就已经在村民自治中发挥作用，中国扶贫工作开始时间较早，但精准扶贫最早是在 2013年提出的。村务公开与精准扶贫都属于基层治理系统之下的子系统，其目的都在于改善和提高农民生活质量，包括经济生活、文化生活和政治生活。村务公开的主体是村民，主要执行者是村委会；精准扶贫的主体是贫困户，其主要通过村干部进行协调实施。可见，二者在主体和执行者上是一致的，其功能和方式相互交叉，因而不会是真空和排斥的关系，同时二者在实际操作中又存在相通之处，例如扶贫项目的实施等同时受到二者的共同作用，故而二者是存在耦合机理的。

4.2 现实性分析

通过对柏树崖村的走访可以发现，该村的村务公开和精准扶贫开展较好，虽然在一些方面公开事项与村民所关注的点存在偏颇，但从公开程序、公开方式和公开内容3个方面综合来看，村务公开能够保证村民基本的知情权、参与权和监督权，能够体现村民的主体地位，对于化解干群矛盾、减少群体性事件的发生具有重要作用[2]。该村精准扶贫起步较晚，开展仅半年时间，从扶贫规划上来看，该村能够依托本村优势，发掘各类资源，多途径、多方面开展扶贫工作，规划详细，切实可行。当然，扶贫工作重点在落实，尤其是扶贫反馈机制的建立。从该村现阶段的实施情况来看，该村已有利用村务公开推动精准扶贫的尝试，例如对文化墙的利用，对清洁费收取、“一事一议”筹劳筹资的公开，这些内容都与精准扶贫紧密相关。但是，文化墙的利用依然停留在传统的标语宣传功能上，没有与本村实际情况相结合，其对精准扶贫实施的推动价值还有待于进一步发掘。“一事一议”筹劳筹资等公开相对分散，缺乏统一的规划，村民不能通过其公开的事项了解扶贫规划及阶段性目的。相反，受到普遍干群冲突心理和利己心理的影响，这种混沌状态会引来村民更多的猜疑，导致村民不能更好地、主动地参与到扶贫工作中。

4.3 功能分析

4.3.1 村务公开推动精准扶贫机制的成熟。精准扶贫作为一项战略性扶贫举措，其机制是影响最终效果的关键。构建精准扶贫作用机制，应当从精准识别、帮扶、管理、考核以及利益联结、社会动员等方面保障精准扶贫工作的有效实施[3]。通过村务公开公示村内集体财产、国家扶贫政策等，能够帮助村民了解村内现阶段情况尤其是扶贫资金情况，为更加准确地识别贫困户提供参考。同时带动村民的积极性，在扶贫中实现贫困户—非贫困户—村的有机整合，实现与村民的良性互动。在具体帮扶过程中，由于帮扶措施多样，通过村务公开可以让村民透视整个扶贫工作系统，增进村民对扶贫工作的理解和支持，推动帮扶工作顺利进行。精准扶贫实施的阶段性效果如何、村干部履职情况如何、当前扶贫还面临哪些问题、后期如何解决和规避等一系列问题都需要村民参与完成，尤其对于村干部和包村书记的考核，需要村民的直接参与。参与的前提是了解和熟悉相关情况，村务公开是村民参与的前提保障。

4.3.2 村务公开推动精准扶贫模式的创新。在一些地区，扶贫仅停留在“输血”层面，由政府下发扶贫资金进行扶贫，但由于贫困户较多，扶贫资金无法长期满足扶贫要求；同时地方扶贫更多地依靠上级政府的资金支持，致使扶贫资金分散，效果不突出，当政府不再“输血”时，返贫现象突出。由于基层执行能力较差，致使许多好的扶贫政策在基层难以落实，甚至走偏[4]。在一些地区，甚至将扶贫简单化，其扶贫措施就是将上级政府下发的扶贫资金发放到贫困户，滋生贫困户的“等、靠”心理。柏树崖村采取的农家乐帮扶、招商项目反哺扶贫等扶贫措施实现从“输血”到“造血”的转变，虽然这其中也需要政府扶贫资金的支持，但可以看到，当这种扶贫系统开始运转时，可以在一段时间内实现自我脱贫。这种“造血”式扶贫更需要村务公开推动实施。在确定扶贫方案时，需要征集村民的意见，如发展特色园林业，就需要了解村民关于集体发展的意见。在扶贫措施的实施过程中，需要村民参与其中，如存在筹资筹劳的情况以及募集到的扶贫资金的使用情况等都需要通过村务公开予以公示，确保后续扶贫的深入推进。

4.3.3 村务公开推动精准扶贫效应的扩大。从横向来看，精准扶贫所帮扶的也只是现阶段处在收入和生活水平末端的困难人群，由于历史和现实原因，中国的贫困人口数量还很大，扶贫工作任重而道远。对于村委会而言，本轮扶贫工作完成并不代表扶贫工作完结，之后可能会有更加艰巨和复杂的扶贫情况，届时贫困户的一般收入水平提高，需求也会相应提高，对扶贫机制、举措和效应的要求也会大幅度提高。纵向来看，现阶段精准扶贫的单位是村和户，区域性集中联动扶贫效应还不够突出。随着扶贫工作的深入，再次开始进行区域扶贫的尝试，实现从区域扶贫到个体扶贫、再到区域扶贫的转变，以增强区域扶贫的整体性和串联性，提升扶贫效果。分散扶贫会导致扶贫效果的差异性，最终不能达到区域内平衡，这种结构性矛盾在中国之前的发展中已经得到验证，它势必对后期扶贫效果的提升产生影响。如果精准扶贫的阶段性规划和成果能够及时深入到村民中，并不断指导下一阶段扶贫工作的调整，那么整个扶贫过程将平缓许多。积累思路和程序上的经验，将为迎接扶贫中的新挑战和开展下一阶段扶贫奠定基础。村民是村内大事的决策者和直接受益者，村务公开是保证村民进行区域资源分配的重要手段，因而实现区域扶贫必然需要村务公开来推动。

4.3.4 精准扶贫推动村务公开的民主化进程。村务公开是村民了解村内事务、参与民主管理的有效途径，精准扶贫也必须把村民纳入管理范围之中。通过公开精准扶贫相关规划、推进、反馈情况，及时发布精准扶贫面临的问题，保障村民的知情權，是村民参与精准扶贫管理的基本途径。基于这一路径的要求，村务公开在精准扶贫的过程中被赋予信息公开、透明过程、增强效应的功能。因此，精准扶贫直接促进了村务公开的民主性功能发挥。宏观来看，在我国基层民主的发展过程中，受限于经济水平、文化差异、人口流动等因素，村务公开内容不及时、不全面，监督效应不明显，激励和惩处机制不健全等弊病较为突出。精准扶贫重在精准，较传统的规模性扶贫，其对扶贫的时间、内容、效果等都提出了更高的要求，是对基层民主水平的极大考验。如果村务公开流于形式，则不能适应精准扶贫“精”的要求，扶贫脱贫目标难以达成。中观层面上，精准扶贫的实际组织依靠村干部、面向村民，包括贫困和非贫困人群。精准扶贫的整个过程都伴随着干群关系，村干部与村民的具体行为都基于对扶贫过程的思考和对于公开事项的理性，有利于增强干群的有效沟通和互动，减少农村群体性事件的发生。微观层面上，具体扶贫措施是一个过程性体系，村务公开为政策的稳定与调整、持续与深入提供了现实参考依据，村民可以直接了解扶贫相关内容进而参与其中，减小政策实施阻力，推动相关事项的实施，增强基层民主的辐射力。

5 结语

村务公开在实践中被证明是一项符合我国实际、保障人民主体地位、提高农民改革发展成果受益度、提升我国整体发展水平的良性制度，在推进新农村建设中发挥重要作用。村务公开作为基层治理的有效途径，对推动精准扶贫具有显著作用。同时，精准扶贫作为现阶段我国扶贫工作的指导性战略，对于改善基层贫困现状、促进基层民主意义重大。

6 参考文献

[1] 王小川，张文政，丁晓攀.精准性激励扶贫与农村低保制度耦合探索：以甘南州为例[J].资源开发与市场，2016（5）：588-593.

[2] 杨杰，阮海波，晏勇，等.基层自治视角下的“村务公开”调研[J].中国集体经济，2016（3）：8-10.

[3] 庄天慧，陈光燕，蓝红星.精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究[J].广西民族研究，2015（6）：138-146.

[4] 陈少强，朱晓龙.扶贫要在精准上下功夫[J].中国发展观察，2015（8）：27-28.