中央文件重构基层人大生态

陈菲

“代表代表，散会就了。”过去很多地方乡镇人大职能虚化，给群众留下了“撂荒”印象。

怎样让基层人大活起来，让基层代表动起来？2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（下称“意见”），专门就加强基层人大工作提出要求作出部署。

文件发布两年来，全国人大常委会认真贯彻落实文件精神，及时修改有关法律，加强了对地方人大的工作指导，地方各级党委、人大也积极采取措施落实要求。如今，乡镇人大工作实现“三变”，呈现出了新气象、新风貌。

专职专干“有底气”

乡镇人大是最基层的人民代表大会，也是人大工作相对薄弱的环节。

“过去，基层一些同志对乡镇人大地位和性质存在认识误区，人大主席很多都被安排负责政府职责范围内的具体工作，人大工作经常‘撂荒，人大干部处于‘配角地位。”在基层人大工作了十多年，四川省雅安市荥经县严道镇人大主席秦年海曾经历乡镇人大工作的艰难与困惑。

“中央文件下发后，从省里到市县，各级党委用心策划、系统推进乡镇人大工作和建设。”秦年海说，大家对乡镇人大的地位和作用认识不断深化，党委关注人大工作、支持人大建设，相关工作被县委纳入乡镇综合目标考核重要内容，建立了镇党委书记直接联系人大工作制度，人大主席被明确专职专干，人大会议经费、工作经费、代表活动经费也都足额列入预算。

“乡镇人大工作呈现出蓬勃向上的势头，这些举措也使我们聚焦人大主业开展好工作的信心大增、底气更足、干劲更大。”秦年海说。

本刊记者了解到，意见下发以来，全国人大常委会修改了地方组织法、选举法、代表法，重点对县乡人大组织制度和工作制度、代表选举和代表工作等方面的相关规定集中作出修改。大多数地方修改了相关实施细则，半数以上地方制定或修改了有关乡镇人大或乡镇人大主席团的工作条例。这些举措为加强基层人大工作和建设，提供了法律法规依据和保障。

各地普遍设立了街道人大工委，天津等地还积极探索在开发区、保税区、高新技术产业园区等设立人大工作机构。针对一些乡镇人大职责错位、工作偏移的问题，各地作出了明确规范，提出了具体要求。

截至目前，山东99%的乡镇人大配备了专职人大主席，有的还配备了专职副主席和专兼职工作人员。在湖北，所有乡镇均配备了专职副主席和专职工作人员，武汉在全市156个街道设立人大工作委员会，成为服务辖区人大代表的工作平台。

“中央文件下发后，省里及时出台了贯彻落实意见，从体制机制各方面给我们鼓劲，大家都感到乡镇人大工作的春天来了。”江西省上饶市万年县青云镇人大主席黄有昌说。

行使职权“有章法”

群众对人民代表大会制度的信心，往往来自于对基层人大工作的直接感受。

在浙江，由人大代表投票决定百姓最期盼的民生工程，由其参与推动和监督落实的“民生实事项目代表票决制”赢得人民群众纷纷“点赞”。2017年开始，这项制度由省人大常委会在市县乡三级全面推行。

过去，基层人大特别是乡镇人大职权的规定较为笼统，究竟怎么开展工作很多干部心中迷茫。基层代表不代表人民行使权力，不代表人民监督政府，蔓延下去就会出问题，人民就会对代表大会制度提出质疑。

针对实践中的问题，意见分别就开好县乡人大会议、依法行使重大事项决定权、加强和改进监督工作、做好人事选举任免工作提出了明确要求，其中人大依法讨论决定重大事项还是首次提出。

意见下发以来，县乡两级人大积极依法探索，完善工作机制，创新方式方法。一些地方结合本地实际，细化了重大事项的范围及审议、决定、监督机制，人大讨论决定重大事项工作越来越实。

各地普遍把加强全口径预决算的审查监督作为监督重点，依法管好政府“钱袋子”，很多地方工作开展得有声有色。浙江温岭推行参与式预算，充分发挥代表主体作用，有序扩大公民参与。广东、湖北等地推进预算执行联网监督，人大对预算实施情况进行实时监督。

一些地方还依法对质询、特定问题调查等监督形式进行了积极探索和实践。

各地县乡人大会议更加规范，会议质量明显提高。县级人代会每年至少举行一次、常委会会议每两个月至少举行一次。乡镇人代会一般每年举行两次的规定也在逐步落实。

在重庆，全市已有近三分之一的区县坚持年中加开1次人代会，听取和审议“一府两院”专项工作报告，已有300多个乡镇实行每年开两次人代会，31个乡镇还探索实行了“季会制”。

“现在，全市区县乡镇人大工作呈现出敢于担当、积极作为、依法履职、注重实效的良好局面。”重庆市人大常委会副主任张定宇说。

联系百姓“有平台”

人大代表不能密切联系群众，为民代言就会成为一句空话。

“平时群众务农打工难得见到代表，代表也没有公共场所接待群众，代表和群众之间就像隔着一层‘玻璃墙。”提起以往的代表工作，江西省上饶市青云镇人大主席黄有昌感慨地说。

如今，在党委支持下，青云镇建立了“代表联络站”，在村里建设了“人大代表联络工作室”。57名乡镇人大代表分为6个代表活动小组，轮流到联络站与村民面对面交流，代表的作用得到充分发挥。

就在不久前，有群众去反映镇里有座危桥严重影响村民的生产生活，接访的企业家代表主动捐资兴建了新桥，解决了179名村民出行难的问题。村民们高兴地编了一句顺口溜：“代表代表，权力不小，依法履职，各方叫好。”

本刊记者了解到，意见下发以来，各地普遍设立了“代表之家”“代表联络室”等联络机构，实现了闭会期间代表活动有组织、有制度、有经费；一些地方还探索设立“网上人大代表之家”，实现了代表“全天候”联系群众。

各地还普遍开展了丰富多彩、形式多样的代表活动，比如组织人大代表进社区、进乡村，开展法治宣传、走访接访、调解纠纷等工作。在贵州、甘肃等地，通过人大代表在行动、万名代表小康行等主题活动，组织代表投身脱贫攻堅、环境治理等民生重点领域，人大的主要民主渠道作用得到进一步发挥。

为推进代表活动经常化，甘肃平凉崆峒区还实行“倒逼机制”——建立代表述职评议、履职登记、届中退出等机制，坚持每年组织20%的区、乡人大代表向原选区选民述职，接受选民评议监督，较好地解决了“举手代表”“听会代表”的问题。