浅议突发环境事件直接经济损失评估工作方法

王鲲鹏*，於方，张衍燊

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

浅议突发环境事件直接经济损失评估工作方法

王鲲鹏*，於方，张衍燊

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

直接经济损失评估作为确定突发环境事件级别、事故追责、刑事判罚、行政处罚的重要依据，是突发环境事件环境损害评估的一项重要工作内容。由于工作起步较晚，它目前存在缺少规范有效的工作制度、缺少工作标准依据和工作细则等问题，给评估工作造成困难。本文结合实际工作经验，讨论评估工作程序和基本方法，包括基础数据收集方法、数据整理方法、数据审核原则以及财产和生态损害评估的量化原则，设计出一套数据调查和整理表格，提出了设备、材料、人工、行政等费用的具体审核标准，并对直接经济损失评估工作的开展提出对策建议。

突发环境事件；直接经济损失；环境损害评估

引言

《中华人民共和国环境保护法》要求“突发环境事件应急处置工作结束后，有关人民政府应当立即组织评估事件造成的环境影响和损失”；《突发环境事件应急管理办法》（环境保护部令第34号）第三十一条也规定，“县级以上地方环境保护主管部门应当在本级人民政府的统一部署下，组织开展突发环境事件环境影响和损失等评估工作”。《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》（环办〔2014〕118号，以下简称《推荐方法》）明确，损害评估工作内容包括“计算应急处置阶段可量化的应急处置费用、人身损害、财产损害、生态环境损害等各类直接经济损失；划分生态功能丧失程度；判断是否需要启动中长期损害评估”。因此，应急处置阶段的直接经济损失评估是突发环境事件环境损害评估的一项重要工作内容。同时，根据《突发事件应对法》《国家突发环境事件应急预案》《突发环境事件调查处理办法》相关内容规定，直接经济损失是确定突发环境事件级别、追究事故责任、进行行政处罚的重要依据。

按照《推荐方法》中关于直接经济损失的定义，直接经济损失评估的内容为与突发环境事件有直接因果关系的人身损害、财产损害、应急处置费用以及应急处置阶段可以确定的其他直接经济损失[1]。本文总结了多次重特大突发环境事件应急处置阶段损害鉴定评估的工作经验，讨论突发环境事件直接经济损失评估的工作程序和工作方法。

1 直接经济损失评估的难点

突发环境事件直接经济损失评估由于工作开展时间尚短，相关工作制度和工作方法并不完善，实践中这项工作的开展面临较多困难，主要表现在：一是缺少规范有效的工作制度，现有法规文件只对开展损害评估工作提出了要求，但是对调查主体、调查客体等工作对象没有明确的规定，对各对象的职责和义务也缺少界定，导致工作衔接不畅、效率不高；二是直接经济损失现有的定义过于原则，缺少清晰的边界，对工作中实际出现的种类繁多、形式各样的损失，无法判定其是否属于直接经济损失的评估范围；三是缺少工作标准和依据，如数据审核标准、数据处理依据等；四是缺少评估工作细则，调查表填报人员不能很好地理解各项调查内容，容易导致多报、漏报和错报，很多情况下不能提供有效的证明材料。

2 直接经济损失评估工作程序

直接经济损失评估按照工作流程主要分为以下三个阶段：基础数据资料收集整理、数据审核、评估报告编写。各工作阶段并非完全独立，可根据实际工作情况交叉进行或同步开展。直接经济损失评估工作流程见图1。

图1 直接经济损失评估工作流程

2.1 基础数据资料收集整理

基础数据资料收集整理是直接经济损失评估的基础工作，一般采用问卷调查方法。由评估人员设计好调查表格并附详细填表说明，在应急工作开始时发放给各应急处置工作参与单位，由各单位根据实际情况，选择对应的调查表填写。对于事件影响较小、处置时间不超过两周的事件，调查表可在应急处置工作结束后统一填写；而对于处置时间持续超过两周的事件，为保证及时记录并避免一次工作量过大，各单位应从应急之初开始每一周或两周填写一次，直至应急处置工作结束。

评估人员应及时收集、汇总、整理调查表，作为直接经济损失评估的基础数据资料。基础数据资料准备完成后，进入数据审核阶段。

2.2 数据审核

数据审核是一个由浅入深逐步深入的工作过程。根据工作重点不同，数据审核工作又细分为四个阶段，即数据初审、数据确认、数据复审和数据整理。

（1）数据初审。数据初审是对基础数据进行逐个筛查的过程，审核内容为数据的完整性、合理性。完整性审核一是对表格要素如填写单位、填写人及联系方式等进行审核，二是对数据要素审核，即审核各表格的主要填报内容。合理性审核一是审核各单位费用项目与处置工作内容是否匹配，二是审核单位之间是否存在重复填报或漏报的现象，三是审核赔偿标准是否符合相关文件要求。

（2）数据确认。数据确认是针对初审时发现和总结的问题，由评估人员与数据填报人（单位）或数据来源单位进行沟通和确认。工作方式包括电话、邮件或当面沟通，必要时可采用公文函件的方式。

（3）数据复审。基础数据资料经确认无误后，进入数据复审阶段。数据复审主要审查数据的真实性，将费用数据与证明材料一一进行核对。证明材料包括合同、发票、协议等具有法律效力的文件。对于数额较小而数量巨大的证明材料（如餐费发票、油费发票等），可抽取一定比例的原始票据进行核实检查。

（4）数据整理。数据整理是对复审后的数据进行最终的整理和分析，包括三个工作内容：一是对不符合数据审核原则或标准的数据予以剔除或调整；二是对财产损害、人身损害和生态环境损害进行量化；三是根据工作需要对数据按类别进行整合。

2.3 评估报告编写

评估报告编写是对整体评估工作的总结。评估报告内容一般需要对应急处置工作进行简单回顾，明确评估依据和评估方法，叙述评估工作过程，展示评估结果，最后给出评估结论。

3 直接经济损失评估工作方法

3.1 工作方法

在评估工作的三个阶段中用到的基础工作方法主要包括问卷调查、基础数据整理、实地勘查和走访调研。

3.1.1 问卷调查

问卷调查是基础数据收集最常用和最基本的方法。笔者总结多次突发环境事件直接经济损失评估的工作经验，结合人身损害、财产损害和应急处置费用调查的特点，设计出一套调查表格①因篇幅限制不在本文中附表格，若有需要，可邮件联系作者获取，表格供工作参考，需根据具体事件特征和工作需要调整。。因各次事件的差异性，在实际工作中应结合具体情况对调查表格进行调整，其中，应急处置工程费用调查表可根据工程类型分为多套表格。随调查表应附详细的填表说明，填表说明包括各项费用说明、表格指标说明、填写注意事项、表格提交方式及期限、评估人员联系方式等。

对于调查表中的主要费用项目，给出如下限定说明：购置（租赁）费指专门为当次应急工作购置（租赁）设备或材料产生的费用；折旧费指在应急工作中使用本单位已有的设备或材料导致折损产生的费用；运行维护费指工程实施期间产生的能源消耗、药剂费、管理费、设备维修等与处理设施运行有关的费用；工程费指某部分工程打包外包给工程公司产生的承包费；劳务费指应急期间为提供应急工作相关劳务的个人支付其劳动所得产生的费用，“个人”不能为应急参与单位内部工作人员；加班费指应急期间支付给应急参与单位内部工作人员因超时工作所得的劳动报酬。指标说明见调查表中的注释。

3.1.2 基础数据整理

基础数据由于种类繁杂、数量庞大，在整理时应遵循以下原则：一是规范化，即采用表格对原始填报数据进行规范化整理，保证数据清晰、合理，便于数据查询，待评估工作发展成熟后可开发数据库进行规范化管理；二是可追溯，即整理结果与原始数据表格有对应信息，能随时根据需要与原始数据对照，始终保持数据的一致性；三是痕迹化，即体现评估工作过程对原始数据所做的处理、处理原因或依据及处理结果。本文总结多次工作经验设计了数据整理表格。

3.1.3 实地勘察和走访调研

实地勘察和走访调研主要用于调查方案制定与数据审核工作。财产损害和生态环境损害评估中需要实地勘察，通过观测、丈量等方式，了解损害数量、损害程度等，或以走访当地群众的形式了解事件影响情况。数据审核环节一般需要走访数据填报单位，沟通审核问题，抽查费用原始凭证或工作记录等。

3.2 数据审核原则

3.2.1 总体原则

按照《推荐方法》的要求，对数据质量要进行完整性、真实性和逻辑性审核。

（1）完整性审核。完整性包括数据完整和证明材料完整。各类型数据调查表要填报完整，不能缺少重要项目；证明材料要求所有费用数据均需有对应的证明材料作为支撑，有效证明材料包括发票、合同、协议或政府出具的加盖公章的证明材料等凭证。

（2）真实性审核。真实性主要通过证明材料、现场调查等核验。证明材料要求费用类型和数额与填报数据一致，此外要求证明材料产生时间在应急处置时间范围内。考虑到应急处置期间工作时间的紧迫性和工作性质的特殊性，原则上，可在应急结束后一个月内补齐证明材料，若有特殊情况，可往后顺延。证明材料时间在规定时间以内的，视为有效的费用。

（3）逻辑性审核。逻辑性审核主要指对于跨界突发环境事件等影响范围较大、参与处置工作单位较多的事件，需对不同单位、不同地区填报的数据进行对比和逻辑分析，对不合逻辑的数据进行校正。例如，在某锑污染事件直接经济损失评估中，对同一类型的支出项目，对比不同单位填报的费用，对单价差异较大（超过50%）且无合理解释的，由评估者根据相关统计资料或市场平均水平确定费用标准对其进行校正，以校正后的费用作为评估结果。

3.2.2 具体问题处理原则

本文总结了多次评估工作中在完整性、真实性和逻辑性审核中较常遇到的具体问题，分类别给出以下处理建议：

（1）设备费用和工程费用审核。对非一次性的新购置设备（应急期间购置但应急结束后在日常工作中也能发挥作用的设备）和非一次性的新建工程（应急期间建设但是应急结束后作为长期或永久性工程持续发挥作用），应将其产生的费用根据折旧年限进行折旧，折旧后的费用视为合理的直接经济损失。本来已列入设备购置预算或工程建设预算的，因突发事件发生而提早落实该计划产生的设备购置费用和工程建设费用，不计入直接经济损失。

对于常用设备和常见工程在计算折旧费用时应采用的折旧年限标准，本文在查阅相关财务文件并咨询财务专家的基础上，总结出几种常用标准，见表1。

表1 常用设备、常见工程的折旧年限参考标准[2-4]

（2）材料费审核原则。材料数量以调查表提供的数据为准，材料单价以在市场价范围内视为合理。各材料的市场价以工程发生地所在省市“建设工程造价信息网”上发布的价格为参考。此原则也适用于小型设备（单价小于5000元）。

（3）人工费审核原则。人工费的审核主要审核发放合理性。劳务费和加班费以有劳务合同或本单位财务支付证明的视为合理。为单位内部人员发放的劳务费、县区级以上政府部门公务人员的加班费不予计入。

（4）行政费用审核原则。行政费用的审核主要审核餐饮费和住宿费标准。餐饮费标准执行《中央和国家机关差旅费管理办法》《中央和国家机关差旅住宿费和伙食补助费标准》规定的每人每天100元，住宿费标准执行每人每天300元。超出餐饮费标准的招待费视为不合理。非当地政府负担的相关单位协助人员、专家和其他人员产生的差旅费、住宿费等不计入应急处置费用。

3.3 财产和生态环境损害量化原则

财产损害和生态环境损害量化方法按照《推荐方法》中介绍的方法进行，其中各项费用依据“3.2数据审核原则”对应内容进行审核。对于无法按照《推荐方法》中介绍的方法进行量化的财产损害，如耕地损失、林木损失等，可结合当地政府出具的相关赔偿文件进行量化。比如，在某突发环境事件中，S县的财产损害费用根据该县政府出具的“受损土地房屋及地上附着物补偿方案”和县政府与村民商定的赔偿协议进行量化。

4 结论和建议

突发环境事件直接经济损失目前虽然已经建立了基本的工作程序和工作方法，但是仍存在工作制度不健全、评估依据和标准不足、工作细则缺失等问题。对此，本文提出以下建议：一是加快推动突发环境事件直接经济损失评估的相关法规和工作制度建设，明确评估工作机制、工作主体、工作程序，以及各主体的工作责任和义务，保障评估工作顺利开展；二是完善评估技术方法，制定评估标准，明确工作细则，提高评估工作效率和规范化程度，增强评估结果的公正性和客观性。

[1] 环境保护部．突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法（环办〔2014〕118号）[R]. 2014.

[2] 国务院．中华人民共和国企业所得税法实施条例[R]. 2007.

[3] 财政部，科技部．科学事业单位财务制度[R]. 2012.

[4] 财政部，科技部．关于执行《科学事业单位财务制度》有关问题的通知[R]. 2014.

Some Methods for Direct Economic Loss Assessment of Environmental Accident

WANG Kunpeng*, YU Fang, ZHANG Yanshen

(Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

As the basic evidence to determine the level of environmental emergency as well as investigate the responsibility, administrative and criminal penalty, direct economic loss assessment is an important part of environmental damage assessment. As this work started late, it was impeded by lack of effective working system, standards and description. Combined with practical experience, the work processes and methods including data collection and analysis were discussed in the paper. Principles of data verification, property and environmental damage quantization were also summarized. Tables for data collection and arrangement were designed and standards for data verification were proposed to offer the practitioner help. Furthermore some suggestions were put forward for the improvement of direct economic loss assessment.

environmental accident; direct economic loss; environmental damage assessment

X820

1674-6252（2017）03-0066-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.066

*责任作者： 王鲲鹏（1990—），女，助理研究员，硕士，从事环境风险评估、环境应急管理、环境损害评估研究工作，E-mail: wangkp@caep.org.cn。