农村居民点土地发展权流转制度设计

贺佳　徐田田

摘要 在对农村居民点土地发展权概念、归属等内容进行分析的基础上，将农村居民点土地发展权按照实物发展权和虚拟发展权配置，并从流转平台、流转主体、流转方式和配套政策等方面，较为完整地提出了农村居民点土地发展权流转制度设计思路。

关键词 农村居民点；土地发展权；流转制度

中图分类号 S29；F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）01-0183-04

Design of Land Development Right for Rural Residential Land

HE Jia1，XU Tiantian2

（1.China International Engineering Consulting Corporation， Beijing 100048；2.Country Garden （Henan） Co.Ltd.，Zhengzhou，Henan 450000）

Abstract Based on the analysis of concept and belonging of land development right， the paper designed the entitative and indicative distribution of land development right， a complete transferring institution design of land development right of rural residential land was propesed from aspects of transfer platform， transfer subject， transfer mode and supporting policies.

Key words Rural residential land；Land development right；Transfer system

改革开放以来，我国城镇化取得了巨大成就，城镇化率由1978年17.92%上升到2015年56.10%。在这一巨大成绩的背后，是以“征地—土地储备—抵押融资”为特点的城市发展模式为支撑的。在这一模式中，政府垄断土地一级市场，获得了大部分土地增值收益，而农村地区却未能享受到土地红利，造成城市土地蔓延及农村土地闲置、浪费等现象，而这些问题的本质在于政府割裂了土地市场，阻碍了农村集体建设用地土地发展权价值的实现。所以要实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地、同权、同价”，构建城乡统一的建设用地市场，必须考虑城乡对等的土地发展权问题[1]。因此，如何实现农村集体建设用地发展权流转就显得尤为重要。

近些年，国内不少学者对土地发展权的概念[2]、内涵[3]、归属[4-5]、配置[6]和流转[7]等内容进行了大量的理论分析，对农地发展权研究较多，而关于农村居民点发展权的研究较少，部分学者进行了初步研究。诸培新等[8]运用委托-代理理论对农村集体建设用地发展权配置模式进行分析，得出我国农村集体建设用地发展权配置方式正从垄断模式向共享模式转变。任中秀[9]从法理层面分析指出农村居民点发展权应当确立为独立的发展权。这些研究对深入理解农村居民点发展权提供了一定的理论基础，但未构建完整的流转制度框架。随着“农村居民点整治”和“城乡建设用地增减挂钩”政策的逐渐成熟，农村居民点土地发展权制度的建立就显得尤为迫切。赋予农村居民点土地发展权，有利于农民获得农村居民点土地的增值收益，保障农民行使居住选择权。建立农村居民点土地发展权配置及流转制度，有利于土地资源跨区域优化利用，是我国城乡建设用地的統筹利用和保障农民的权益的重要措施。笔者在分析农村居民点土地发展权概念、归属的基础上，对农村居民点土地发展权的配置和流转进行探讨，提出农村居民点土地发展权流转制度的构想。

1 农村居民点土地发展权理论分析

1.1 农村居民点土地发展权内涵

土地发展权是指改变土地现状用途或提高建设用地强度等利用方式，进行非农建设开发的权利[10]。王万茂等[11]将土地发展权分为农地发展权和市地发展权。该研究的农村居民点土地发展权属于建设用地发展权或市地发展权，来自于对土地发展权概念的引申，即指改变农村居民点现状用途或提高农村居民点开发利用强度的权利，是一种从农村居民点所有权中分离出来的具有独立性和可移转性的财产权。改变农村居民点现状用途主要是指将农村居民点的现状用途转变为更高价值用途的权利，如将农村居民点用地转变为住宅用地或商业用地；提高农村居民点开发利用强度指在不改变农村居民点现状用途的情况下，通过提高土地的容积率、建筑密度来提高开发投入程度的权利，如乡村改造

市地整治等。

根据国家第二次土地调查数据，我国现有农村居民点用地16.4万km2，农村人均居民点用地185 m2，远大于国家规定的人均150 m2的标准。所以，我国农村居民点具有很大的挖潜空间。法定人均面积内直接满足农村居民基本生产、生活用地的土地发展权，是农户可以直接进行开发利用的，称为实物发展权；而法定面积外的部分，农户不允许直接利用，但可以通过土地整治、增加挂钩等政策以虚拟指标流转的土地发展权，称为虚拟发展权。

1.2 农村居民点土地发展权的归属

在农村居民点合理配置土地发展权，明晰土地发展权的归属是重要前提。目前我国关于土地发展权归属的研究主要有3种观点：涨价归私[12]、涨价归公[4]和公私兼顾论[5]。根据我国现有的土地制度，单一地把土地发展权界定给国家或者土地所有者均是不合理的。土地发展权涉及到的利益主体主要有3个：国家、土地所有者（私人）和非土地所有者的其他相关利益者。因此，从理论上来说，土地发展权的归属有7种形式：①属于国家；②属于土地所有者（私人）；③属于其他相关利益者；④属于国家和土地所有者（私人）；⑤属于土地所有者（私人）和其他相关利益者；⑥属于国家和其他相关利益者；⑦属于国家、土地所有者（私人）和其他利益相关者。

我国农村居民点土地发展权的分配属于第⑦种情况。首先，土地所有者（农村集体经济组织及集体成员）拥有土地所有权，是土地发展权的直接权利人，理应参与分配土地发展权，且应当拥有发展权价值的大部分比例。其次，农村居民点发展权实现的过程中涉及到国家及其他利益主体（建设投资者、中介方等），在农村居民点土地发展权产生和转移中付出了成本，因此国家及非土地所有者的其他利益主体也应当参与土地发展权分配。据此，现阶段我国农村居民点土地发展权的利益分配在国家、土地所有者（村集体和农民），其他利益相关者（投资建设者、中介方）之间进行。

1.3 农村居民点土地发展权的配置

我国农村居民点土地发展权的配置包括实物发展权的配置和虚拟发展权的配置。实物发展权配置是指以满足农民基本住房和生活需求为基准，各地按照一定的农村居民点人均面积标准进行配置。在标准设置时要考虑区位、地形、住宅形式、人均耕地面积、风俗习惯等因素。一般山地区域的人均农村居民点面积大于平原地区；农村腹地的农村居民点面积要大于城乡结合部；以平房为主要住宅形式的农村居民点用地要大于以楼房为住宅形式的农村居民点用地；人均耕地面积较大区域的农村居民点用地较大。

农村居民点虚拟发展权的配置是指对按人均标准分配后剩余农村居民点用地发展权的配置。首先要根据区域内农村居民点人均面积标准和农村户籍人口规模测算出农村居民点实物发展权配置量；然后依据区域内土地调查数据和土地变更数据，对区域内农村居民点发展权总量进行测算；最后用农村居民点发展权总量减去农村居民点实物发展权配置量，求得农村居民点虚拟发展权量。

当确定农村居民点虚拟发展权总量之后，就应当将发展权自上而下进行分配。农村居民点虚拟发展权可以通过交易实现其价值，其分配关系到各地区的发展和社会公平，所以不能单纯地将虚拟发展权总量按照区域个数进行均等分配。要遵循兼顾公平和效率、注重综合效益和动静态相结合原则，对土地发展权进行配置。农村居民点土地发展权配置思路设计见图1。首先要以实现公平为前提。土地发展权配置是土地收益的调节器，配置土地发展权是为了对发展受限制区域进行补偿，实现区域之间土地收益的平衡。因此，土地发展权的配置必将是以公平为目标，通过再分配和转移等实现公平。其次要以提高综合效益为目标。农村居民点虚拟发展权的分配应当是在充分考虑区域社会、经济、环境效益的基础上进行分配。通过农村居民点虚拟发展权的配置和转移能够使土地资源的配置从效率低的发送区转移到效率高的接收区，发送区的发展权得到资金补偿，以弥补区域发展资金的匮乏；接收区得到发展权的支持，进一步促进区域的快速发展。最后要坚持静态和动态配置相结合。土地发展权是一个动态权利，包含静 态配置和动态配置。农村居民点土地虚拟发展权的配置量化之后，应当在一定时期（土地利用规划期）内根据现实需要进行更新。随着农村居民点发展权交易的进行，农村居民点虚拟发展权的配置量会越来越少，所以要不断完成对农村居民点虚拟发展权的配置更新。

2 农村居民点土地发展权流转的实践

近些年我国也进行了一些农村居民点土地发展权移转和交易的尝试，最典型的就是“城乡建设用地增减挂钩”政策。

土地发展权转移是指将一块土地（发送区）的开发可能性或开发潜力全部或部分转移到另一块土地（接收区）上[13]。发送区是土地发展权的供给方，一般为农地、开放空间、历史古迹或其他对区域发展极其宝贵的土地资源，为了避免被破坏或侵占，这些资源往往被规划严格限定了开发密度和强度，但同时这些土地上也被赋予一定量的土地发展权，其土地所有者可以通过出售发展权来获得对潜在开发损失的补偿；接收区是土地发展权的需求方，一般是靠近商业、工业、交通及其他城市公共设施等已开发土地或规划为适合开发的区域，该区土地所有者若想突破规划限定要求，提高土地利用强度来追求土地收益最大化，就必须购买一定数量的土地发展权，它与本身具有的发展权叠加之后便可转化为继续开发利用土地的权利。

乡建设用地增减挂钩政策充分体现了土地发展权转移的理念，发展权转移的载体是挂钩周转指标。拆旧区为土地发展权的发送区，农村居民点被复垦为农用地，农民已行使的基本土地发展权退出，退出的发展权转移到建新区。建新区为土地发展权的接收区，城市周围的农用地获得超发展权，转用为城市建设用地。随着城镇化的快速推进，我国城市建设用地紧缺，农村居民点土地发展权拥有极大的需求市场。同时，农村居民点用地存在严重的闲置、浪费与低效利用现象，通过农村居民点挖潜可以产生充足的土地发展权供给。虽然农村居民点土地发展权的供给和需求充足，但各地区的供求可能存在不平衡，因此，必须建立农村居民点土地发展权流转制度，有效地引导需求与供给，帮助实现土地发展权的有效流转。

3 农村居民点土地发展权流转制度设想

3.1 農村居民点土地发展权流转平台的构建

当前我国用地周转指标的转移仅限于县级行政区内，土地发展权总量的平衡和流转也是在县域范围内进行。为了将农村居民点土地发展权充分调动起来，扩大土地发展权的供给与需求市场，土地发展权转移要突破县域的限制。但是考虑到政策实施的渐进性，突破县域限制，逐步放开在全国范围内转移。省域之间的流转如果不能制定良好的土地发展权初始配置和定价机制，可能造成另一种区域发展的不均衡。

为了解决这一问题，我国可以通过构建农村居民点流转平台以缓和各省份之间和省域内各地区之间建设用地的供需失衡。首先，可以构建以县级行政区为基本单位的农村居民点发展权区域内移转平台（图2）。选择县级行政区作为基本单位，不仅因为土地发展权规划是以县级行政区为基础的，还因为县级政府掌握了较省、市政府更为详尽的农村居民点现状，是农村居民点整治、新农村建设的规划者。其次，在全国范围内构建农村居民点发展权区域移转平台。因为如果将农村居民点发展权区域间移转范围限定在省域内，或者更小范围的市域内，很可能导致农村居民点发展权供不应求或者供大于求，不利于农村居民点发展权移转市场的稳定运行。特别是对广大西部和中部地区来说，很可能出现农村居民点发展权无法流转变现的情况，从而在一定程度阻碍了经济发达地区的资金流入，难以实现各地区发展权的公平。

3.2 农村居民点土地发展权流转程序的设计

3.2.1 发展权流转的主体。

国外土地发展权流转的主体具有广泛性，一般允许土地发展权的供需双方在平等、自愿和公平的基础上开展自由交易。但就我国的实际而言，发送区的农村居民点土地发展权人（农村居民点的使用权人）是发展权的供给者。促进农村居民点土地发展权流转，不仅可以使农民分享到城市化进程中产生的收益，而且可以逆转当前农村居民点整理和征地过程中农民利益受损的状况，提升农村居民点的价值。此外，将农村居民点土地发展权从农村居民点所有权和使用权中剥离出来，并允许其在土地市场上自由流转，拓宽了农业生产投入和农村发展的资金融入渠道，增加农民的财产性收入。农村居民点土地发展权的流转，纠正了区域发展规划所带来的利益失衡，给农民保护耕地予以正向激励，在一定程度上提高了农民保护耕地的积极性，从根本上促进耕地保护目标的实现。

接收区的开发商是发展权的需求者，也是农村居民点土地发展权流转的主体。开发商对于农村居民点土地发展权的需求，一方面是因为国家对不同区域进行开发强度管制和差异配置发展权，另一方面是开发商必须从他处另行购买足额的发展权才能对取 得的国有土地使用权时实施开发建设。同时，农村居民点土地发展权能够顺利流转，不单是因为国家的区域开发强度管制，更是因为开发商对自身利益的追求。

在土地发展权流转过程中，供需双方存在信息不对称，因此有必要建立土地发展权流转平台，负责土地发展权供给方（发送区）和需求方（接收区）的信息沟通及相关对接工作。各区（县）级人民政府可以设立农村居民点土地发展权银行。相比于供给主体和需求主体，土地发展权银行具有多种角色和多种功能。从角色方面看，土地发展权银行既可以是农村居民点发展权的供给者，又可以是需求者；从功能方面看，土地发展权银行既是市场交易的主体，又可以是市场的调控者。

3.2.2 发展权流转的方式。

农民居民点土地发展权流转不同于国有土地发展权的出让，农村居民点发展权转让的主要是虚拟发展权，而国有土地发展权出让的是实体发展权。

3.2.2.1

农村居民点土地发展权区域内流转方式。农村居民点土地发展权人（农民）、开发商、区（县）政府农村居民点土地发展权银行是农村居民点土地发展权区域内流转交易的参与者。农村居民点土地发展权银行作为市场交易的主导者，其所拥有的可流转发展权可通过2个渠道获得：一是县域内国家通过征收所取得的农村居民点上配置的虚拟发展权，二是土地发展权银行向农民购得的虚拟发展权。第一种途径是将需要流转的国家通过征收取得的农村居民点虚拟发展权集中起来，放置在土地发展权银行进行统一出售；第二种途径是政府通过土地发展权银行购得的区域内可流转的农村居民点发展权既可以注销，又可以寻机投放市场。开发商作为农村居民点土地发展权流转的需求者，是建设开发活动的真正实施者。开发商主要通过2种方式获取区域内可流转的农村居民点发展权：一是土地发展权银行，二是农村居民点发展权主体（农民）。农民作为农村居民点土地发展权的主体，同时是区域内可流转的农村居民点土地发展权的供给者，可以将农村居民点土地发展权供给到区域内农村居民点土地发展权银行，或者直接供给到区域内开发商。

3.2.2.2

农村居民点土地发展权区域间流转方式。从供给方来看，全国范围内可跨区域流转的农村居民点土地发展权的供给者众多，每个供给者提供给市场的产品也是完全相同的，但是由于单一供给者配置的农村居民点土地发展权总量有限，所以每个供给者提供的农村居民点土地发展权在整个市场交易份额中占据的比例极小。从需求方看，虽然全国范围内跨区域流转农村居民点发展权的需求方众多，但是每个需求者所需求的农村居民点发展权数量有限。因此，将区（县）级政府设立的土地发展权银行作为农村居民点土地发展权跨区域流转的参与主体。由于各土地发展权银行之间相互独立、无隶属关系，且均是独立的利益主体，所以不能应用行政手段进行区域间流转，只能以市场交易为手段进行运作。这种市场运作方式主要体现在农村居民点土地发展权跨区域流转的价格形成机制方面。农村居民点土地发展权区域间流转市场是由诸多供给者和诸多需求者组成的完全竞争市场，同时农村居民点土地发展权价格也是诸多供给行为和需求行为共同作用形成的均衡价格。

3.3 农村居民点土地发展权流转的配套政策

建立了农村居民点土地发展权流转制度后，还需要一系列相关的政策配套，才能使农村居民点土地发展权流转真正落地实现。

3.3.1 建立统一的农村居民点使用权登记制度。

我国农村地区幅员辽阔，农村居民点布局零星、散乱，再加上法律規定农村居民点使用权只能在农村集体经济组织内部流转，所以目前我国农村居民点使用权实行任意登记制度。长期以来，由于农民大多通过占有的方式而非依法登记的方式来体现其农村居民点使用权，农村居民点使用权普遍存在权属关系模糊、混乱的现象。因为农村居民点使用权人是农村居民点发展权区域内移转的主体，所以我国必须尽快完善农村居民点土地使用权登记制度，明晰农村居民点使用权人。对此，我国可以参照城镇房屋产权登记制度对农村居民点使用权实行规范化的地籍管理。农村居民点使用权登记的内容一般包括权利人的姓名、权利人身份证号、宅基地所在地地址、宅基地用地面积和四至。

3.3.2 加强对农村居民点规划和用途管制。

土地利用规划是对土地资源进行长期控制的有效抓手，土地用途管制制度是明确土地利用分区，合理、有效配置土地资源的必要手段。农村居民点土地发展权的组成要以土地利用规划为框架，以土地用途管制制度为基础。因此，农村居民点土地发展权所有者必须在土地利用规划许可的范围内行使其权利，且必须受到土地用途管制制度的严格限制，防止借用农村居民点土地发展权移转的名义，突破土地利用规划范围，在未经批准的情况下擅自将耕地转换为农村居民点，扩大建设用地的规模。加强对农村居民点发展权移转的合理规制，有助于实现保护耕地和弥补建设用地缺口的双贏。

3.3.3 加强农民对土地发展权流转的参与和监督。

因为农民和地方政府处于不平等的地位，双方力量悬殊，所以农民在农村居民点土地发展权流转具体操作和利益分配方面缺乏话语权。政府应将市场主导者的位置让给市场交易的参与者，提升农民作为市场参与者的地位，保障农民的合法权益。土地发展权流转制度引入市场机制，由市场供需来调节土地资源的配置，与以往单一的行政配置相比，具有弹性和激励作用，但借助市场的调节作用就必然需要严格的监管措施，避免利益驱使下的市场失灵。该研究将区（县）级政府设立的土地发展权银行设定为发展权的交易主体，让其主导整个交易的过程。虽然各区（县）政府设立的土地发展权银行之间具有各自需要维护的利益，不会滥用市场主体地位，损害本地区的利益，但是不排除各区（县）政府在保有本地区总体利益的前提下，滥用市场主体地位，以损害农村地区利益的方式换取城市经济的发展。因此，应当提高区域间农村居民点土地发展权市场交易行为的透明度，确保各参与者可以随时对交易过程的各个环节进行监督。

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