浅谈上海城中村改造中的探索及实践—— 来自上海市普陀区红旗村“城中村”改造中的思考

文/张 民

浅谈上海城中村改造中的探索及实践
—— 来自上海市普陀区红旗村“城中村”改造中的思考

文/张 民

上海的城中村改造作为全国棚户区改造的创新探索，在充分结合地区的实际情况的基础上，探索出了相应的改造主体。本文以普陀区红旗村“城中村”改造调查研究为基础，从改造项目主体公司负责人角度，结合大量的一线实践，简要介绍、分析项目所用模式及所取得的成效，对其反思，提出相关建议，为城中村改造提供参考。

一、城中村改造模式介绍

城中村改造是一项复杂的涉及诸多方面权益的综合工程。其本质就是土地发展权的获利的重新分配，即将“隐性”的土地发展权“市场化”并进行再分配的过程。上海城中村改造的模式为“保权均利”和“让权均利”2种。

“保权均利”模式

即由地方政府统一征收储备并“招拍挂”供地，地方政府通过多样化的方式对被改造村集体予以较高的补偿。

“让权均利”模式

为了保证城中村改造的顺利实施，地方政府将集体建设用地的部分发展权让与农村集体，形成“让权均利”的改造模式。即政府相关部门通过开放土地市场准入权，使村集体在一定程度上拥有农村集体建设用地的市场准入，同时与村集体分享建设用途变更和建设强度提高的增值收益。政府提供相应政策鼓励开发商进行城中村改造投资，由开发商与农村集体合作协商，初步达成合作意向协议，共同制定改造方案和拆迁补偿标准。报政府部门审批通过后，开发商与村集体正式签订市场化的安置补偿协议，给予农村集体货币补偿和资产补偿，并完成拆迁安置工作，通过“协议”出让的方式获得土地并改造开发。

从“保权均利”模式到“让权均利”，随着政府对土地发展权的逐步放开，村集体从被动改造的对象成为改造的运作主体，获得的土地增值收益不断增加，甚至成为最大的利得者。

二、红旗村“城中村”改造项目的实践探索

项目背景

红旗村“城中村”位于上海普陀区，处于真如城市副中心的核心区域，地块总占地面积约586亩，曾是上海中心城区规模最大、矛盾最集中、问题最典型的“城中村”。长期以来，这里聚集了全市知名的曹杨果品、铜川水产分部等九大初级流动市场，基础设施落后，生活环境脏乱，城市和社会管理问题突出、矛盾尖锐、改造难度大。以外来人口为主的常住及流动人口高达6万以上，人口密度极高，“五违”严重，生态环境恶劣。红旗村“城中村”既制约了城市发展，也存在极大安全隐患。2014年，地块被列入上海市第一批36个“城中村”地块中11个试点项目之一。2014年10月31日，项目得到批复正式启动；2015年，市委、市政府将红旗村列为消防安全高风险整治重点项目，要求全力整治；2016年，作为市委一号课题“五违四必补短板”中的重点项目，得到了市领导的高度关注；2017年，作为市委一号课题“河道整治”的重点项目，正全力推进。

主要做法及亮点特色工作、开发理念及模式

项目坚持政府社会职能优先兼顾项目开发平衡的理念，强化责任意识和区域发展的大局意识，确定并成立了改造主体——上海中环天地投资有限公司（地块所在长征镇的现代天地公司集体经济组织和普陀区属国企中环集团共同出资），同时普陀区政府组建了红旗村“城中村”改造指挥部，在项目主体公司牵头下，充分发挥平台优势，统筹兼顾，改造实现多方共赢；加强指导和监督，确保改造有序推进。地块改造过程中以人为本、尊重民意，充分征询集体与村民意见，不仅为村民建设了优质的就地安置房源，还在地块后续建设中将部分商办用房以成本价留给集体经济组织，扶持其转型发展。

项目开发主要成效、村居民大力拥护“城中村”改造，项目推进顺利

2016年，红旗村“城中村”改造征收工作取得显著的成果，其中集土村民签约率100%，是上海近年来的最高数字，在全国亦属前列。

项目缩短了一半工作时间，仅用半年，地块内近29万平方米的违章建筑被全部拆除，并率先启动了河道环境整治工程。

目前项目疏导分流了近6万人，显著优化了区域人口结构，极大改善了周边道路交通情况及城市的安全运行，有效提升了区域生态环境，市消防安全高风险整治重点项目的帽子也被彻底摘除。领导肯定，群众满意度高、获得感强。

三、困难和问题

项目改造进度较慢

由于地块内6路22万伏高压线无法入地，使原有控规无法实施，目前，控规调整尚在进行中，如规划调整无法及时落地，则将影响改造进度。同时，地块98%土地已经拆平，但2%的土地上尚存涉及市属企业、“钉子户”等几项夹杂着历史遗留难题的对象，这些依旧是征收收尾的最大难点。

项目资金压力大

城中村项目基本都是历史遗留的“硬骨头”，周边土地已经开发，城中村内建筑和人口密度高，改造成本高，项目前期资金投入量大，且根据现行政策，在土地定向出让过程中，还须支付全额出让金，这对改造主体在一定时间内造成双重资金压力。

土地征收清退难点多

由于地块内各类市场长期经营和扩展，房屋对外出租情况普遍，导致外来人口多、无证经营多、违章搭建多。经营承租户达1200余家，层层转租现象十分严重，实施清退工作量巨大。安置人口结构情况错综复杂，有证无户、有户无证、无证无户等情形共存，补偿安置矛盾点多。

四、对上海“城中村”改造工作的几点思考

城中村改造，关系到民生和发展，意义重大，影响深远。从上海来看，无论是民生保障、社会治理，还是促进、经济、社会协调、可持续发展的需要，城中村改造都具有紧迫性和必要性，必须继续稳步推进。

进一步增强城中村改造的计划性

组织专业公司深入调研，进一步摸清城中村的基本状况，包括总体情况、土地性质、征收状况、人员构成、历史遗留难题等，建立项目数据库，实现精细化管理，对整体改造的方案制订提供更加科学、准确的依据，如使用GeoDesign技术。

制订整体改造规划和年度计划

充分发挥所在辖区政府的责任主体作用，明晰目标计划，要在摸清底数基础上，将城中村改造纳入国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划中，并细化到年度任务，对于参与到改造过程中的各部门、各单位，实施督查考核。

进一步加强城中村改造的规划引领和支撑

为确保城中村改造的顺利推进，必须充分发挥规划的引领和支撑作用。一方面，加快并落实涉及城中村改造区域的城市规划工作。包括总体规划和控详规划，从有利于城中村改造的需要，及时做好规划编制和调整工作，指导改造工作。另一方面，为避免规划调整对区域整体发展品质的影响，要进一步明确城中村规划编制的原则，如建设用地总量控制、人口规模控制等，并应充分考虑公共配套服务设施的提供，并平衡区域就业岗位等。

进一步加强全过程指导和监管

城中村改造是棚改的重要内容，具有民生性和公益性特点，因此须强化政府及政府相关部门对城中村改造的指导和监管作用，特别是对改造项目及审核把关，其中区政府强化日常考核和督查，市政府加强顶层设计、政策完善和业务指导，从而形成市区联手、部门协同的指导和监管格局。一方面，市区有关部门要积极履职，加强业务指导和服务，协调解决城中村改造推进中遇到的难题，合理推进城中村改造。另一方面，通过多方多元的督查，加强过程监管，针对改造方式、资金使用、村民利益保障、改造进度等四大重点内容，通过结合内部审计、社会第三方审计、政府审计等多种方式形成严查合力。

进一步加强城中村改造项目中的历史风貌和建筑保护

历史风貌和历史建筑是一定历史时期各种文化的载体，是当时政治、经济、文化的综合体现，是上海建成卓越的全球城市的宝贵财富。为保护和弘扬优秀传统文化，延续城镇历史文脉，提升城市文化底蕴，在城中村改造中应该注重历史风貌和历史建筑的保护。在编制城中村改造方案的过程中，要对改造范围内的建筑、植物等进行调查，组织综合评估论证，合理确定范围，谨慎拆除。

【作者系上海中环投资开发（集团）有限公司 副总经理】