政府主导的小额信贷扶贫绩效实证分析

何军，唐文浩

（南京农业大学a.经济管理学院；b.公共管理学院，南京210095）

政府主导的小额信贷扶贫绩效实证分析

何军a，唐文浩b

（南京农业大学a.经济管理学院；b.公共管理学院，南京210095）

小额信贷扶贫模式开辟了金融反贫困的新路径，已成为我国政府开发式精准扶贫的主要手段之一。文章通过对样本地区——江苏省涟水县的实地调查发现：政府主导正规金融机构参与的小额信贷扶贫模式对贫困农户的收入、消费有显著的正向作用；扶贫小额信贷在一定范围内存在寻租及瞄准偏差问题，额度限制了需求。

政府主导；正规金融机构；小额信贷扶贫；绩效

0 引言

20世纪70年代后期，孟加拉大学经济学教授穆罕默德·尤努斯通过尝试向当地穷人发放小额信贷，取得了巨大的扶贫效果，并因此与孟加拉乡村银行在2006年共同获得诺贝尔和平奖。2005年，联合国为了促进千年发展目标的实现，将当年定为“国际小额信贷年”，小额信贷自此成为国际社会广泛认可的一种有效的金融扶贫手段。孟加拉小额信贷模式于20世纪90年代由中国社科院农发所引入国内，在河北易县成立了全国第一家公益性小额信贷扶贫机构——易县扶贫经济合作社，目的是解决当时的扶贫贴息贷款到户率低和还款率低的问题，以便扶贫性信贷能够良性循环，更为有效为贫困人群服务。经过多年的演变，小额信贷扶贫模式已由前期多元化的非政府组织主导各类机构参与演变为绝大部分由政府主导正规金融机构参与阶段（政府扶贫部门将符合条件的贫困农户建档立卡，农村合作金融机构在该范围内审核发放，政府财政部门负责贴息到户以及奖励机构），成为中国农村地区金融精准开发式扶贫的主要手段。

目前对于扶贫小额信贷绩效的研究，特别是国内研究将小额信贷扶贫模式实施主体建立在公益性或者商业性二选一的前提下，而政府作为主导主体正规金融机构参与的扶贫小额信贷同时具备公益性与商业性。一方面，政府主导的小额信贷扶贫模式主要是针对贫困群体以及可以帮助其脱贫的扶贫项目，并通过补贴，将小额信贷转化为准公共产品，因此具有公益性；另一方面，正规金融机构参与又要求扶贫小额信贷具有可持续性，采用商业化的模式可以增强可操作性与积极性。因此，研究政府主导正规金融机构参与的小额信贷扶贫模式绩效具有现实意义。本文通过对江苏省涟水县贫困农户的实地调查，在分析政府主导的小额信贷模式对贫困农户产生的直接效用即效度以及在运作过程中的广度的基础上，探讨政府主导正规金融机构参与模式的中国本土化扶贫小额信贷的运行绩效，并对存在的不足提出政策建议。

1 理论分析

1.1 理论假设

目前，针对农户的经济行为研究有两种主流观点，一种是以舒尔茨为主要代表的“理性小农学派”，另一种观点是斯科特为主要代表的“道义小农学派”。前者提出农户“以利益最大化”为目标，后者则以“安全生存为第一原则”为宗旨，两者分别表现了农户目标的两种极端状态。但在这些研究中，根据中国农户的实际情况，无论是“理性小农”或是“道义小农”，都认为是农户理性表现的外在形式。农户追求的目标是利益最大化与安全生产共同作用叠加的一种形式。因此，贫困农户只有在遇到资金缺失，可获得小额信贷支持，并且使用小额信贷收益预期对其家庭效用最大化的前提下才会选择参与借贷。

根据成本收益法，当贫困农户借贷的预期收益减去成本后的纯收益大于没有借贷的收益时，借贷的决定才会做出。通过数学可以表达为：

D(R)=P{(E-C)＞R}

其中，E代表贫困农户在借入小额信贷后投资项目获得的预期收益，C代表贫困农户在获取小额信贷所支付的利息成本与交易成本，R为贫困农户在不借取小额信贷情况下在其他工作条件下获得的收益，D（R）为贫困农户小额信贷借款意愿的决策函数。该模型中贫困农户没有借贷的收益是相对比较容易确定的变量。因此，贫困农户对小额信贷的需求影响因素可以从净收益角度去判断，而净收益NE取决于信贷资金的预期收益率与获取贷款的成本代价，其数学表达式可表示为：

约束条件：

其中，Xi代表影响贫困农户资金预期收益率的内在因素，Yi是影响贫困农户资金预期收益率的外在因素，Ci是影响贫困农户资金成本的因素，F(Xi，Yi，Ci)≥0意味着农户的资金预期回报率为正。G是指国家对于扶贫小额信贷的政策认同与支持，g＞0意味着小额信贷获得了政府的支持。

1.2 研究方法

小额信贷扶贫模式绩效研究可以从其效度和广度两个维度分析。其中，效度可以通过纵深或横向比较得出，本文运用倾向得分匹配倍差法（PSM-DID），比较具有类似特征农户在有无使用扶贫小额信贷对家庭收入与消费的影响，探讨扶贫小额信贷的效度；而广度分析则从扶贫小额信贷发放覆盖范围延展性及瞄准机制着手，即扶贫小额信贷是否顺利发放，使用扶贫小额信贷农户是否符合既定条件。

本文先建立一个概率预测模型,为样本地区每一个得到与未得到扶贫小额信贷贫困农户在对照组中寻找与他本身受干预后结果尽可能相同的对象，与之匹配后再察看各配对组结果变量的差异，从而尽可能地排除混杂偏倚和选择性偏倚。在此基础上，通过DID法，分析扶贫小额信贷对贫困农户收入、消费的影响。具体模型如下：

其中，DDM代表基于匹配的双差分；i∈A指在共同支撑域中实验组农户的集合；j∈B是指在共同支撑域中控制组农户的集合；t为政策实施前后两个阶段的数据，试点前记为时点t0，试点后记为时点t1；yuν为时刻t的农户人均收入或消费额；w(i，j)是根据倾向匹配得分计算的权重，其权重的构造系数如公式（2），其中，G(.)是核函数，b是带宽，P是倾向得分。

对于小额信贷扶贫模式的广度分析则采用描述性分析，即通过对样本地区实地调研数据归纳整理，与扶贫小额信贷受众-贫困农户进行访谈，分析扶贫小额信贷在发放过程中延展性是否顺畅以及瞄准机制等是否完善。

1.3 指标选取

对于小额信贷的获得及实际贷款金额，董晓林(2010)通过实证研究发现，主要与农户还款能力相关，其中实物资产、房产结构、农业生产收入等因素影响显著。本文由于影响贫困农户需求及金融机构决策行为主要来自于农户家庭自身状况及社会资源禀赋，因此将家庭特征与社会特征作为解释变量，其中主要包含农户的人力资本、物质资本、社会资本，具体指标选取如表1所示：

表1 指标分类

2 扶贫小额信贷绩效实证分析

2.1样本农户特征及融资状况

涟水县农村扶贫小额信贷的发放全部来自于江苏涟水农村商业银行，根据扶贫办和农商行提供的数据，近三年发放户数分别为9394户、10930户、16314户、发放金额分别为9689万元、12147万元、17874万元，涉及脱贫人数分别为25144人、42858人、50696人。

此次调查共发放农户调查问卷400份，收回有效问卷359份即样本数359户。其中，2014年获得小额信贷的样本农户180户，没有获取小额信贷农户179户。

农业生产情况：调查中，以农业（种植业和养殖业）为绝大部分收入的贫困农户有124户，约占样本数的34.5%，其中完全以种植业为主要收入来源的贫困农户17户，占总样本数的4.7%，剩下的都是两业兼顾的农户。农户样本农户种植品种主要是全年“一季水稻一季小麦”，属于此类状况的贫困农户323户，约占到了样本农户数的89.9%，而种植经济作物贫困农户36户，约占10%。

非农生产情况：此次调查中，样本农户有297户有外出打工者。出现大规模劳动力外迁主要是由于样本地区开始推行土地流转政策。打工者从事的行业很分散，但所占比重最高的是建筑业，这主要是由于该行业的进入门槛较低。

融资状况：2011—2014年，样本农户单户借款额递增，融资渠道来自于亲戚借款逐步上升，而私人有息借款农户、正规金融机构借款、其他借款几乎无变化，且存在多方借款的现象。融资的主要用途由农业投资向非农生产投资转变，这种现象和非农收入在总收入的比重逐步加大有因果关系。

2.2 扶贫小额信贷效度分析

因为只有同时影响参与决策和结果变量的变量被引入作为自变量，因此在本研究中同时影响扶贫决策和家庭收入的变量被引入为Probit模型的自变量。Probit模型中所选自变量描述分析及模型估计结果分别如表2、表3所示（见下页）。

由表3可知，农户家庭劳动力人数、亲戚朋友干部数、从事个体工商、种植面积对于贫困农户是否能够得到扶贫小额信贷具有正向影响。即农户家庭劳动力人数越多、亲戚朋友干部数越多、从事个体工商、种植面积越大，贫困农户家庭越可能获得小额扶贫信贷；而户主年龄、户主受教育年限以及离信用社距离对于农户家庭获得小额扶贫贷款具有负向影响，即户主年龄越大、户主受教育年限越长，该贫困农户获得小额扶贫信贷的可能性越小。后者可能因致贫原因复杂，导致获取小额信贷可能性较小，与常识不一致。

匹配效果的检验：以上Probit模型的估计结果可以得出每一个被调查农户获得小额扶贫贷款的概率值，即为倾向值，根据计算出的倾向值来对获得小额扶贫贷款和没有获得小额扶贫贷款的农户进行匹配。匹配效果的检验包括两个方面：一是干预组和控制组要有较大的共同支持域，如果两组没有共同支持域，表明两组完全没有可比性，也无法进行倾向值匹配分析；二是干预组和控制组在匹配量上是否平衡，无显著差异。对于共同支持域，半径匹配上，有324个样本（共344个样本）满足共同支持域要求，在核匹配上，有282个样本(共344个样本）满足共同支持域要求。可见，绝大多数处理组样本在共同支持域内，匹配变量平衡性检验的结果如表4所示：

表2 变量统计与描述

表3 probit模型结果

表4 匹配检验结果

标准偏差的绝对值越小，表明匹配的效果越好。一般认为只要标准偏差的绝对值小于20就不会引起匹配的失效。另外，在计算匹配变量标准偏差的同时，对处理组和对照组样本匹配后变量的均值进行T检验以判断二者是否存在显著差异。从变量匹配的标准偏差和T检验的概率值来看，核匹配的标准偏差未超过20，且T检验显示只有户主年龄在匹配后的均值差异在10%的显著性水平上显著，显著性匹配效果较好。而半径匹配的标准偏差略高于20，T检验中户主年龄在匹配后的均值分别在5%和1%的显著性水平上显著，匹配效果略低。从整体匹配效果来看，匹配后的Pseudo R2变得很小，同时LR chi2的概率值均不显著。这说明根据倾向值匹配之后，解释变量不能再对农户获得小额扶贫信贷提供新的信息，同时平均标准偏差较小，说明平衡性检验通过。

根据匹配检验结果，代入公式(1)中，运用DID法进行验证，进而发现扶贫小额信贷对贫困农户收入与消费有显著的正向作用，具体结果如表5所示：

表5 PSM-D|D法下扶贫小额信贷对收入和消费影响

2.3 扶贫小额信贷的广度分析

（1）瞄准存在偏差。扶贫小额信贷存在流向乡镇里非贫困人群现象。在获取扶贫小额信贷的180户贫困家庭中，其中有14户家庭收入已经超过当年贫困线，但是仍然获取了扶贫小额信贷。这是由于一方面有些农户原本在建档立卡名册里，但由于名册更新较慢，因而这类农户虽脱贫，但仍可以申请使用扶贫小额信贷。虽然此类情况导致了瞄准机制有所偏移，但是由于刚脱贫农户自身的资源禀赋相对于其他非贫困类别农户依然较为匮乏及自我风险防控的脆弱性，扶贫小额信贷作为可以借助的一项可获性较强的金融工具，已成为其生产经营活动的金融资产，在一定程度上降低其返贫概率，是扶贫小额信贷的额外溢出效应；另一方面，少数农户开始就不属于贫困群体，由于该类贷款较正常低利息，为获取低融资成本信贷，通过非正规途径获得扶贫小额信贷的使用权。

（2）贷款用途发生偏移。调阅申请用途，全部用于日常经营生产。但是实际中，有38户是用于日常家庭消费使用，这样虽然会存在贷款归还存在风险，但是鉴于其若通过民间融资以及其他融资渠道成本及可能性较低，这类方式可以平滑其家庭收入支出曲线，降低其生存风险。但此次调查中也发现存在15户挪借情况。这是由于乡镇具有地缘人际关系网，扶贫小额信贷作为具有比较优势的公共资源，即准公共产品，必然会存在熟人挪借的“搭便车”现象，而作为贫困农户对扶贫小额信贷归还存在的风险可以通过熟人社会的约束进行控制。在调查访谈发现，通过小额信贷挪借，部分贫困农户扩大了社会交往网络，在一定程度上影响了其社会资本，扩大了社会资源范畴，增强了家庭整体抗风险能力。

（3）扶贫小额信贷额度限制了贫困农户需求。样本地区由于扶贫小额信贷单户最高额度不超过一万元，在未借款的家庭中有38户贫困农户由于生产性资金需求缺口远大于当地扶贫小额信贷设置的最高额度，而选择通过亲戚朋友或者其它民间借款来满足需求。在借款的180户农户中也有149户认为单户最高额度设置过低，资金缺口一般通过民间借款来补充，这也是样本地区近三年样本农户多方借款以及借款笔数增加的原因。

（4）承办机构单一影响扶贫小额信贷发放顺畅度。样本地区唯一发放扶贫小额信贷是该县的农商银行，由于企业作为追求利润最大化的个体，对服务客户顺序及效率来自于该客户对其利润的贡献度。扶贫小额信贷发放流程与普通贷款有所区别，但其操作程序以及人工成本大致相当。因此，作为单独发放扶贫小额信贷的金融机构，农商银行发放顺畅度存在“贪大舍小”的现象。这与此次调查中有133户贫困农户认为小额信贷发放程序繁琐的结论相吻合。

（5）帮扶大户贷款申请难度较大。对于帮扶大户申请扶贫小额贷款，需要农商行的二次审核调查，由于扶贫小额信贷贷款利率远低于同类别贷款利率，农商行作为企业，从商业利润最大化角度希望该客户以正常类型贷款申请，因此会产生一定的“惜贷”现象。此外，根据帮扶对象进行贷款配比的政策（按每带动1户可申请使用5000元，最高贷款额度不超过5万元），也增加了信贷人员的工作难度，贷款调查周期及链条也会拉长，客观上造成申请难度加大。

3 结论和建议

通过以上效度与广度分析，本文得出以下结论：（1）政府主导正规金融机构参与的扶贫小额信贷模式对贫困农户的收入、消费有显著的正向作用；（2）扶贫小额信贷在一定范围内存在寻租及瞄准偏差问题，上限额度限制了需求；（3）承办机构单一性影响发放顺畅度，帮扶大户申请难度较大。

基于以上结论，本文提出以下政策建议：

一是，加大财政贴息幅度，科学设置信贷额度。扶贫贴息小额信贷作为贫困农户的主要资金来源，降低融资成本有助于贫困农户的资本积累，助其更有尊严地通过自我发展摆脱贫困。而当下扶贫小额信贷额度的设置已经与贫困农户实际需求不匹配，各地区应该根据自身经济发展实际，摆脱传统的“一刀切”格局，在精准扶贫的原则下，应实行扶贫到户的“一户一策”，通过科学的资金使用测算，合理配置借款额度。

二是，加强信贷监管力度，合理使用扶贫小额信贷。扶贫贴息小额信贷作为准公共产品，其在消费或使用上具有有限的非竞争性或有限的非排他性的。如何保证贫困农户能够顺畅获取扶贫小额信贷，保证有限资源在贫困群体中流动，政府对参与者的监管尤为重要，防止寻租出现。在信息科技高速发展前提下，精细监管变为可能，因此保证扶贫小额信贷的瞄准精确性，对建档立卡贫困农户数据及时更新，是金融扶贫的关键。此外，对帮扶大户信贷资金配比应科学测算，简化手续，激励其带动贫困农户脱贫积极性。

三是，引入市场竞争机制，重构扶贫金融格局。目前地方政府主要通过农村合作金融机构发放扶贫小额信贷，为激发其积极性，在融资及财政补贴上有都有相应的优惠政策，这样的垄断局面，变相加大了金融扶贫的机构运营成本，容易制造寻租。此外，由于金融脱媒化加剧，利率市场化加快，存款保险金制度建立，各类金融机构为了生存，具有了下移客户群的内在动力。因此政府应通过市场手段，如项目招标或税收减免等手段，引入各类金融机构主体竞争机制，这样有利于降低扶贫交易成本，更有成效地扶贫。

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（责任编辑/易永生）

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1002-6487（2017）11-0169-04

国家自然科学基金重点项目（国际(地区)合作与交流项目）（71361140370）；江苏省普通高校学术学位研究生科研创新计划项目（KYLX16-1004）

何军（1964—），男,河南郑州人，教授，博士生导师，研究方向：社会保障理论与制度。唐文浩（1985—），男，江苏洪泽人，博士研究生，研究方向：社会保障理论与制度。