中国环境统计制度改革框架和路线图研究

杨威杉 郝亮 赵学涛 景立新

摘要在回顾中国环境统计制度发展历程的基础上，识别出现阶段存在的法律法规制度建设滞后、配套管理制度尚不健全与监督机制严重缺失3个方面的问题，并在深入分析用户与体制2方面需求后，提出了中国环境统计制度建设的5个目标，即形成具有较高独立性、现代化和专业化、高效和及时性的环境统计体系。最后，根据近期与远期的需求，详述了中国未来环境统计制度的主要任务和改革路线图。

关键词环境统计；制度框架；改革目标；路线图

中图分类号X32文献标识码A文章编号0517-6611（2017）14-0042-04

AbstractOn the basis of reviewing the development of Chinas environmental statistics system，some problems were identified，such as the lag of the construction of laws and regulations，the imperfect management system and the serious lack of supervision mechanism.By analyzing the need of user and system，the goal of Chinas environmental statistics system was put forward，that was forming an environmental statistical system with high independence，modernization and specialization，efficiency and timeliness.Finally，according to the recent and longterm needs，the main tasks and reform roadmap of Chinas future environmental statistics system were described.

Key wordsEnvironmental statistics；Institutional framework；Reform goals；Roadmap

隨着新环保法的实施和环保部门垂直管理体制改革的深入推进，我国环境保护工作的核心已经由落实总量减排逐渐转变为提高环境保护精细化管理水平与改善环境质量。作为重要的基础性支撑工作，环境统计的作用日益凸显。长期以来，中国环境统计数据的真实性一直遭到各方质疑，如何确保数据的真实可信是现阶段不可回避的问题。然而，现有的环境统计研究十分薄弱，虽然近年来学者从不同角度开展了相关工作[1-6]，但无论是研究的广度还是深度，仍难以满足当前环境统计制度改革的需求。因此，笔者在回顾中国环境统计制度发展历程的基础上，识别现阶段存在的问题，并从环境统计需求分析入手，提出中长期的环境统计制度改革路线图和相关建议，以期对完善中国环境统计制度有所裨益。

1中国环境统计制度发展历程

中国的环境统计工作最早可追溯到20世纪50年代，当时的国土、水利、气象与矿产等统计中，已有环境统计的少许内容。1973年，国务院环境保护领导小组办公室成立，并于1979年首次组织了全国3 000余家大中型企业环境基本状况调查；次年，又主持召开了全国首次环境统计工作会议，针对县级以上（包括县）工业“三废”排放及治理、环保队伍建设等情况开展统计，标志着环境统计工作的起步和环境统计报表制度的建立。自此，中国环境统计进入制度化和规范化的快速发展期。

1997年，以乡镇污染源调查工作为基础，环境统计增加了乡镇工业企业与社会生活等污染指标。2001年，进一步扩大了危险废物集中处置情况统计范围，细化了城市污水处理状况统计，增加了城市垃圾无害化处理情况统计调查。2003 年，原国家环保总局提出了新的要求，如修订《环境统计管理暂行办法》、改革与完善统计指标和方法、开展“三表合一”试点工作等。2006年，又研究制定了“十一五”环境统计报表制度，在充实调查项目、扩大调查范围、提高数据质量要求和数据分析利用水平等方面进行了改进。2007年，国务院印发《国家环境保护“十一五”规划》，要求“加强环境统计能力建设，改革环境统计方法，开展统计季报制度，全面、及时、准确提供环境综合信息”。2011年印发实施的《国家环境保护“十二五”规划》中更是明确要求“完善污染减排统计体系，全面推进统计环境保护能力标准化建设，开展农业和农村环境统计”。

1.1环境统计管理体制目前中国已经形成了统一领导、分级负责的环境统计管理体制。环境统计属于部门统计，在国务院统计行政主管部门的业务指导下，由环境保护部实行统一管理，制定规章制度、标准规范、工作计划，组织开展环境统计科学研究，部署指导全国环境统计工作，汇总、管理和发布全国环境统计资料。

环境统计工作在管理流程上采取“自上而下，分级管理”模式，由企业、县级、地市级、省级和国家级的统计数据逐级上报工作体系。各级环保部门的环境统计人员负责开展当地環境统计工作。在工作机制上采取“管理部门加技术支持单位”模式，各级环保部门依托事业单位为技术支持单位，采取以定期普查为基准、抽样调查和科学估算相结合、专项调查为补充的方法，开展环境统计工作。

1.2环境统计法律法规体系多年来，环境统计制度以《中华人民共和国统计法》《统计法实施细则》《部门统计管理暂行办法》为基础不断完善，形成了较为健全的法律法规体系。2005年印发的《关于加强和改进环境统计工作的意见》总结了工作中的问题及其背后的原因，并提出了“十一五”期间环境统计工作改进的目标与任务。

2006年发布的《环境统计管理办法》是环境统计的第一个法规性文件，对环境统计管理的概念、范畴、技术规范等做出了具体规定。2013年，环境保护部、国家统计局、国家发展和改革委员会、监察部四部委联合下发了《关于印发“十二五”主要污染物总量减排统计、监测办法的通知》与《“十二五”主要污染物总量减排统计办法》，对主要污染物的排放来源、统计频率、调查与污染物核算方法等做出了详细规定（表1）。

2中国环境统计制度存在的问题与需求分析

2.1存在的问题

2.1.1法律法规制度建设滞后。健全的环境统计制度是数据真实、科学、有效的保证，然而目前的相关立法较为滞后，新修订的《环境保护法》中未明确环境统计及其数据的法律地位，对企业环境统计责任、数据选择、上报和汇总过程中弄虚作假等行为未做出明确规定；同时，《环境统计管理办法》也尚未明确污染排放单位、环保及相关部门、社会公众在环境统计中的权限与职责，并且作为部门规章，其在适用范围上只对环保系统具有约束，而环境统计横跨多个行业，涉及经济、统计、资源、环保、水利等多部门的协调与配合，低位阶的立法难以为环境统计工作提供有力的法律保障。

2.1.2配套管理制度尚不健全。环境统计制度建立至今，主要工作集中于统计报表制度的完善，而对与之配套的统计管理和保障制度重视不够，法律法规制度、反馈改进机制、监督审查机制等几乎空白，难以保障报表制度的落实，尤其难以确保报表制度下环境统计数据的准确性和合理性，造成环境统计工作事实上的无法可依，严重影响统计数据的权威。

2.1.3监督机制严重缺失。监督是确保环境统计数据真实准确的重要条件，但从目前看，机制尚不完善：一是上级环境统计部门对下级的监督比较薄弱，原因在于目前的上下级主要是管理、协调和技术指导关系，既没有监督的有效手段，又缺乏处罚的相关依据。二是环境统计部门对企业的监督处罚机制缺乏。环境统计的主要法规——《环境统计管理办法》中对企业和环境统计工作人员及机构报送不实数据的情形没有专门规定。实际执行中，对于企业的错报、瞒报甚至不报现象以及地方政府干扰环境统计数据的情况，缺乏有效的处罚手段。三是公众监督尚未落实。虽然《企业环境信息公开规定》《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》等对公众参与环境监督做出了规定，但未能有效落实。目前，公众对企业环境信息的关注度较低，加之有关公众环境参与的规定以利害关系人为条件，极大地限制了公众监督的主体范围。此外，现行的监督重点锁定在对环境违法行为的事后监督，而缺乏对事前环境统计信息的重视。

2.2环境统计的需求分析

2.2.1用户需求分析。以环境统计数据用户及其需求切入，分析统计数据涉及的利益关系群体，如政府部门、企业和社会公众，是建立环境统计体制的基础，更是完善环境统计体制的目的。

政府部门在环境统计工作中承担数据生产者和使用者的双重身份。一方面，作为环境统计工作的主体，政府部门负责制定相关制度，组织实施统计工作，开展数据分析与公布结果。另一方面，环境统计数据可以提高国家宏观决策质量，因此，政府部门也有数据的使用需求。

与政府部门相似，一方面，作为基层的环境统计数据生产者，企业需要按照要求填报环境统计数据；另一方面，除内部环境数据外，管理者也需从外部获取环境信息，如环境的成本-效益是决策的重要参考因素，因此企业对环境统计数据亦有需求。

公众是环境统计制度的消费者与受益者。除居民外，向公众提供环境信息的新闻媒体、环境主义者及环境组织也是环境统计数据的消费者，他们会通过各种方式对环境数据加以利用。虽然现阶段公众不参与数据的生产过程，但随着其对社会性事物参与意识的不断增强，也逐渐出现了参与需求。

2.2.2体制需求分析。完善的环境统计制度框架应从多方面构建，以有效地服务于决策，并获得社会认同。因此，笔者从政策、管理、实施和应用等方面进行了体制需求分析（图1）。

针对不同用户对环境统计信息的要求，在综合分析环境统计制度及制定环境统计体制时，需注意2个方面：一是完备的制度保障，二是严格的过程控制。其中，完备的制度保障包括环境保护与统计工作的各类法律法规，以及环境标准或行业生产规定等多方面的政策与文件。而嚴格的过程控制则需明确环境统计工作流程，规定数据的产生、收集、审核、分析、应用和反馈等环节中政府、企业与公众的权责；企业负责填报环境统计调查表，地方政府部门负责收集与初次审核，上级环保部门进行再次审核以确保数据质量，数据分析及应用可根据不同用户的需求实行差异化管理，并建立反馈机制消解不同用户对数据的质疑。

安徽农业科学2017年3环境统计制度改革的框架设计

3.1环境统计制度建设的目标为实现向政府、企业和公众提供优质环境信息的最终目的，须建立运转有效的环境统计体系。参考联合国统计组织手册第三版《统计机构的运作和组织》《联合国环境统计发展框架：2013》以及美国、俄罗斯、法国等国家环境统计制度经验[7-8]，结合中国环境统计面临的主要问题及各类用户的需求，笔者将未来中国环境统计的总体目标概括为通过制度和技术创新，建立具有较高独立性、现代化和专业化、高效、及时性的环境统计体系，满足环境管理决策、公众及其他主体的信息需求。

其中，独立性是指各级环境统计机构能够不受阻碍地为公众和决策者持续提供优质信息，不因某種政治目的而受到操控，统计数据的收集和汇总方式、公众发布统计数据的方法和时间安排等不受利益集团干预；现代化是指利用先进的科技手段创新环境统计方式，使数据采集、上报、审核、汇总、分析与应用等流程更加便捷和智能，达到简化环境统计流程、降低数据收集和服务成本，提高环境统计效率的目的；专业化是指环境统计过程的标准化、规范化及人员业务素质的专业化，环境统计数据在统一的环境统计标准下，遵循统一的环境统计规范程序，由专业的环境统计人员完成，确保环境统计数据的可重复性和可信程度；高效率是指环境统计管理和运行的高效率，即通过清晰的权责界定与合理的运行机制设计，提高环境统计管理的效率与科学性，降低环境统计体系的运行成本；及时性是指根据环境管理、公众需求与统计工作要求，环境统计部门需将统计信息按规定时间，及时向上级环境统计部门报送，并适时向社会发布。

3.2环境统计制度改革的框架设计基于上述目标，并结合中国环境统计工作基础和环境统计能力现状，笔者提出了中国未来环境统计制度改革的框架（表2）。

（1）建立健全环境统计法律法规体系。制定《环境统计条例》，清晰界定环境统计工作的独立地位，明确各类主体的环境统计数据提供职责，细化企业环境统计和信息公开主体责任。强化环境统计规划和计划管理，建立规划和计划实施考核制度。加强环境统计调查及产排污系数动态更新工作，将其作为年度环境统计工作的重要内容和考核指标。细化《统计法》中的数据采集和管理主体责任，并纳入《环境统计条例》。结合新修订的《环境保护法》对开展环境信息工作的有关要求，保持条例与新法衔接。修订现行的《环境统计管理办法》，建立健全与统计执法部门联动的统计执法检查机制，强化《统计法》中有关数据责任的落实要求，对环境统计中的弄虚作假行为依法予以惩处。

（2）创新环境统计管理体制和运行机制。建立相对独立的统计管理体制[9]，确保环境统计数据的采集、加工处理和信息发布不受管理部门尤其是地方政府的干扰。近期建议强化环境统计技术支撑能力，成立相对独立的环境统计中心作为专门的技术支持和实施机构，负责环境统计数据采集、加工处理、数据管理、信息发布、分析利用和二次开发工作。远期建议整合环保部相关工作，建立相对独立和综合性的环境统计机构，实现对环境统计数据的统一采集、管理和发布；建立环境统计指导与顾问委员会，环境统计指导委员会主任由主管环境统计的（副）部长担任，统计、农业、林业、水利、国土等部门作为主要成员，针对环境统计问题进行磋商，确定不同部门的数据收集、发布和共享战略；环境统计顾问委员会负责对环境统计发展规划、统计调查技术方案等提供指导。建立环境统计数据核查新机制，包括建立环境统计数据同行评议制度，第三方环境统计数据质量核查认证制度，以及环境统计数据现场核查制度[10]。

21加快环境统计手段的现代化1推动联网直报工作开展，启动年报联网直报工作

建立污染源电子档案及其动态更新，强化环境统计数据“云管理”平台建设

启动并强化遥感、GIS和互联网技术在环境统计数据采集及分析领域的应用和衔接研究1充分利用遥感、模型等手段，拓展环境统计的调查范围，改进环境统计的调查方式

建立可视化环境数据管理系统和展示平台

建立能够满足不同用户需求的环境统计数据和信息服务体系31推动环境统计业务的专业化1建立一整套环境统计标准体系，发布《环境统计能力建设标准化标准》

制定完善污染源和重要指标的分类代码

规范环境统计工作流程。制定《各级环境统计机构工作规范》，发布《环境统计数据审核办法》和《环境统计数据质量评估办法》

制定《环境统计从业人员管理办法》，建立全国环境统计学会和专家咨询委员会1建立健全环境统计标准体系

建立环境统计咨询系统

形成环境统计技术规范体系

建立环境统计数据质量管理体系41确保环境统计工作的高效率1编制环境统计发展规划和年度实施计划

联合国家统计局、农业部、公安部等统计机构成立环境统计指导委员会，强化部门间的沟通与协调

细化《环境保护法》中调查者和调查对象的义务和权力

建立常态化的环境统计内部协调机制1形成环境统计发展规划计划体系

建立职责明确、运转有效的统计工作体系

建立环境统计协调机制，强化环境统计部门协调51提高环境统计服务的及时性1在目前的《环境统计报表制度》增加上报及时性的奖惩办法

细化《环境保护法》有关环境统计信息公开的有关规定

强化环境数据分析应用和数据二次开发

加强直报系统数据应用1建立可视化环境信息管理和发布系统

建立环境信息共享平台并通过移动终端及网络等实现数据共享和实时查询

形成权威性和有影响力的统计分析报告和信息产品

（3）完善环境统计標准与技术方法体系，建立环境统计标准体系。针对环境统计调查对象管理、统计数据采集加工、数据传输和审核汇总全流程以及产排污核算等关键技术环节，制定统一的元数据标准、操作规范和技术导则，健全环境统计标准体系，规范环境统计工作。加强国控重点源环境统计数据联网直报系统建设，紧密结合试点工作开展情况和系统运行中的问题，完善相关报表制度和软件系统功能，简化企业填表负担。针对直报报表和软件，编制分行业的统计技术细则和软件使用说明，通过视频等多媒体手段实现技术培训的可视化。

（4）加大环境数据信息公开和数据分析应用。制定《环境统计数据公开指南》，落实新《环境保护法》中企业和政府环境信息公开责任，并对内容、范围、方式和社会监督做出明确规定。加强环境统计数据的开发工作，结合环境管理和公众环境信息需求，综合环境经济和资源人口统计信息，开发面向不同对象的信息服务产品，包括综合性统计数据手册、专题统计分析报告等，提升环境统计的综合服务能力。建立信息提供成本补偿制度，根据产品开发成本向服务购买方收取补偿费用，提高各级统计机构的积极性。强化“云存储”技术在环境统计数据管理和信息共享领域的应用，結合GIS技术建立可视化的环境统计数据管理和共享展示平台；研究互联网、GIS、GPS、大数据分析等信息采集、传输和分析应用等技术在环境统计全流程中应用的可行性，提升环境统计工作的服务水平。

（5）强化环境统计能力建设。落实《环境统计能力标准化建设标准》，从机构、人员安排、办公场所、硬件配置、经费等方面规定各级环境统计机构环境统计能力建设标准，并根据经济社会发展与环境统计需求状况定期更新相关标准，确保环境统计能力与工作任务相匹配。强化环境统计从业人员管理，制定《环境统计从业人员管理办法》，明确岗位职责要求，建立定期培训和轮训制度，不断提高环境统计人员的素质；并从工资报酬、岗位轮换、级别升迁等途径稳定环境统计队伍，提升人员的积极性。此外，还应加强区域、国家和国际层面的机构合作。学习欧盟等发达国家和组织，在现有环境统计数据基础上[11-13]，叠加包含不同尺度和要素地理信息的经验，并以污染源地图等形式体现环境、经济、人口和自然地理信息的综合集成表达方法和技术，为拓展环境统计分析应用领域提供支持。

4结论

健全且运行良好的环境统计制度是确保环境数据真实、有效的重要条件，也是落实资源环境承载能力监测预警机制和生态文明制度的有力保障。笔者在回顾中国环境统计制度发展历程的基础上，识别出现阶段存在的法律法规制度建设滞后、配套管理制度尚不健全与监督机制严重缺失3方面的问题，并从用户与体制需求2方面进行了深入分析，提出了中国环境统计制度建设的5个目标，即形成具有较高独立性、现代化和专业化、高效和及时的环境统计体系。并根据近期与远期的需求，详述了中国未来环境统计制度的主要任务和改革路线图。最后，作为环境政策研究者，希望通过不断加深对中国国情和体制的理解，深入完善该研究的架构和路线图，为中国环境统计制度改革提供更多的理论支撑。当然，笔者所阐释的改革方案仅属于初步尝试，期待更多有质量的研究和讨论。

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