城镇化过程中土地资源利用问题研究

2017-07-05唐布音郝润梅

西部资源 2017年3期

唐布音　郝润梅

摘要：阿拉善盟地处内蒙古自治区西部，盟府阿拉善左旗是全盟的政治、经济、文化中心。随着社会的发展，城镇化过程中土地资源利用成为城镇建设的重要内容。本文通过对阿左旗城镇化进程的综合分析，指出城镇化过程中引起的生态环境恶化、土地退化严重、水资源严重缺乏、土地利用率低等土地资源利用问题，并对存在的种种问题进行分析，提出实施特殊生态环境条件下的耕地保护策略、控制建设用地规模，促进节约集约用地等几种解决措施，以便为缓解阿左旗城镇化过程中引起的土地资源问题提供部分参考。

关键词：阿拉善左旗；城镇化过程；土地资源利用问题

1. 城镇化过程中土地资源利用问题研究的必要性

1.1 保護耕地数量的需要

快速的工业化、城镇化进程，开发建设与保护耕地的博弈局面愈演愈烈，农地利用类型的变化远快于农民城镇化的速度，同时征地过程中出现“人地分离”、“超规模占地”问题，造成了大量失业农民和闲置浪费的土地。土地出让主体不明确，使用监管不到位，一些地方政府借农民土地大搞土地财政，随意改变土地用途，变相开发建设，进而损害农村集体利益。怎样保障国家划定18亿亩耕地“红线”，合理利用稀缺土地资源，是践行科学发展观的重要内容。

1.2 可持续发展的必然要求

当前土地利用还存在以下问题：（1）过度开垦，后备资源不足。目前已开发全国土地总的面积的70%，可以说大部分土地已经利用，其中，耕地，林地，草地和城镇用地开发利用，普遍存在低效率问题。（2）土地性状在利用过程中的被动改变，包括土壤侵蚀，土壤荒漠化，加速土地盐碱化，土地污染等。（3）土地资源供需矛盾尖锐。人多地少是突出的基本国情。尤其是近年来经济建设和城镇发展，土地供需矛盾日益突出。（4）用地结构不合理，片面追求经济效益，忽视了生态和社会效益，在使用过程中逐渐丧失的土地较多。

中国正处于社会转型的发展阶段，势必增加大量的建设用地，我们必须重视节约集约用地，提高土地利用率和可持续利用。

1.3 解决土地利用矛盾的需要

处于社会转型关键阶段的土地集约利用情况并不乐观。工业建设急剧扩张，但资本集中程度低，投入产出比不高。同时这部分土地处于价格保护状态下，导致企业大量进行受让和囤积，失去了物以稀为贵的束缚，不可避免地存在浪费情况。在城镇化的过程中，新项目贪大求洋，大广场和商业街，土地利用率低，土地利用不平衡。旧城区土地利用不合理，而城镇与郊区结合部土地利用比较混乱。类似情况可能或大或小的存在于我国的各个城镇，于是，解决土地利用问题，任重而道远。

2. 阿拉善左旗城镇化过程中土地资源利用现状

2.1 土地供应总量减少，存量用地供应增幅较大

2010年～2014年建设用地供应量如图1所示，2014年之前建设用地供应量呈逐年增加趋势，主要以出让和划拨为主，2014年，受经济下行压力影响，全盟累计供应各类建筑用地236宗2428.50公顷，同比减少6.8%。其中，工矿仓储用地供应479.61公顷，同比减少3.88%，占年度土地供应总量的19.74%，房地产开发用地供应141.72公顷，同比增长45.72%，占年度土地供应5.84%；其他用地（主要为交通运输用地）供应1807.16公顷，同比减少10.07%，占年度土地供应总量的74.41%。年内全盟累计新增建设用地1819.40公顷（全部占用往年用地计划指标的新增建设用地），占建设用地总量的74.92%，同比减少11.80%；建设用地供应609.09公顷，占总建设用地的25.08%，同比增长12.19%1。

2.2 土地出让总量增加，划拨用地比重下降

全盟2014年出让用地面积611.78公顷，同比增加4.06%，占年度土地供应总量的25.19%。其中，以招拍挂方式出让用地577.60公顷，占出让用地面积的94.41%，与去年同期基本持平。划拨用地供应总量1816.72公顷，同比减少9.97%，占季度土地供应总量的74.81%①。

2.3 土地供应结构变化明显

图2为2010年-2014年三类用地供应结构图，由图2可以看出，2014年其他用地供应减少幅度大，工矿仓储用地同比减少3.88%，其他用地（主要为交通运输用地）同比减少10.07%。由于受宏观经济下行、经济结构调整及投资回落等影响，交通运输用地等基础设施投资放缓，供应划拨用地减少①。

2.4 房地产用地明显增加

房地产用地增加，土地出让金增幅较大。全盟共供应各类房地产开发用地141.72公顷，同比增加45.72%。其中，商服用地67.19公顷，同比增长88.29%，占房地产开发用地的47.41%；普通商品房用地74.53公顷，同比增加21.04%，占房地产开发用地的52.59%（中低价位中小套型用地55.88公顷，占普通商品住宅用地的87.21%，占房地产开发用地的39.43%）；经济适用住房用地8.65公顷，占房地产开发用地的6.10%。全盟实现土地出让价款10.17亿元，同比增加92.96%①。

2.5 土地供应区域集中于阿左旗

从2014年度土地出让金区域分布图和土地供应量区域分布图中可以看出，阿左旗、阿右旗、额济纳旗、阿拉善经济开发区、腾格里经济开发区土地出让金所占比重风别是10.99%、3.51%、14.37%，62.17%、8.96%；盟境地供应总量分别占全盟季度内土地供应总量的比重为58.71%、6.62%、23.19%、5.22%和6.26%。但从全盟年度内整体土地供应分布的总体情况来看，阿左旗仍然是土地供应的主要投向地区。主要原因是阿左旗加强基础设施建设，供应交通设施用地占供应总量的73.79%；其次，作为全盟政治、经济、文化中心和全盟煤、盐等主要化工基地，地区经济发展加大了对土地的需求①。

（数据来源：《阿拉善盟国土资源局关于2014年度土地市场动态监测分析报告》）

3. 阿左旗城镇化过程中土地资源利用存在的问题

3.1 生态环境恶化、土地退化严重

阿左旗气候干旱，戈壁滩沙漠广布，3.4万平方公里的沙漠地区，占总面积的29%；戈壁面积约910多万公顷，占全盟总面积的33.7%，水资源贫乏，生态环境恶劣2。在环境自适应性下，产生一个平衡却非常脆弱的生态系统。但近年来，随着人类活动，片面追求眼前利益和经济效益，不合理的土地利用，盲目扩大建设用地，使生态环境加速恶化，土地退化十分严重，特别是，城镇居民点附近的草地退化，大面积的荒漠化现象，生态系统的平衡受到严重影响。

3.2 水资源严重缺乏

阿左旗为温带大陆性气候，干旱少雨，多风沙，冬天寒冷、夏天炎热。受东南季风影响，雨季多集中在7月～9月。从东南向西北降雨量由200mm递减到40mm；蒸发量从东南2400mm向西北递增到4200mm。常年西北风，平均每年约70天。由于干旱的气候和强烈的蒸发，一般的大气降水很难形成地表径流。地下水资源非常贫乏，由于过度开采导致地下水位下降，水质恶化。此外，中国西北地区由于各种历史原因，自古便是严重缺水地区，而人类活动导致用水量逐年增加，水资源短缺已成为阿左旗经济和社会发展最大的制约因素。

3.3 基础设施建设薄弱，发展比较滞后

近年来阿左旗尽管发展速度非常迅速，但受制于区位，全旗经济水平和经济规模与区内其他旗县相比差距较大。交通投资的相对缺乏，水利，交通，环保等基础设施建设资金短缺，基础设施差，发展相对滞后，某种程度上也制约着土地资源的开发与利用。

此外，由于自然和社会经济条件的限制，目前很难摆脱畜牧业生产的被动局面。而在农业发展方面，在已经开发的农业用地中，普遍存在基础设施薄弱以及缺水的问题。其次就是缺少防范极端灾害天气的生态保障。

3.4 土地有效利用率较低

阿左旗土地资源丰富，土地总面积是全盟的32.16%，是内蒙古东部地区的县域面积5倍～8倍，但不可利用土地面积大，可利用土地分散。2011年底旗境内有0.61万公顷未利用地，占阿左旗总数的38.59%，而除了未利用土地以外的两种用地面积和占总数的61.41%，即土地利用率刚过60%②。

旗镇苏木嘎查和工矿建设用地面积广，使用效率低是普遍存在的现象，表现在：人均建设用地面积过大，农村居民点布局分散，有大量的闲置土地，宅基地浪费现象严重。工业用地容积率普遍较低，单位面积投资金额不高，土地利用效率低下和闲置并存。

阿左旗人少地多，这就造成无论是农业用地还是建设用地，其人均占地面积都会偏大。单位面积的生产效率不高，尤其在高成本的旧城改造，导致城镇规划区土地利用率低，布局分散，设施建设标准低，使建设用地无法充分发挥其潜能，并且依然在增加用地面积。农业和牧区定居点分散。总的土地利用率低，已使用土地中土地质量低且数量很少，分布在荒漠绿洲灌区，而在利用过程中粗放经营的现象依然明显。

3.5 用地制度不健全

在已利用土地中，部分单位和个人依法用地意识淡薄，同时受建设用地报批周期长、程序繁杂的影响，以及急于开工的要求，一些企业和单位没有事先的批准，自己动工。土地空间相对分散，建设用地节约集约利用程度低，土地利用结构不合理。规划的权威性不强，存在规划跟着项目走的现象，规划管理制度不能适应新形势的需要。

交通、资金、技术和劳动力等多方面对土地利用的影响。阿左旗矿产资源的开发利用强度不大。在开发利用过程中，乱采，滥挖，存在地质环境破坏等现象，造成矿产资源的浪费和对土地和生态环境的破坏。

4. 阿左旗城镇化过程中土地资源利用问题的解决措施

对目前城镇化进程中存在的土地资源利用问题，要坚持从经济社会发展的要求和旗区实际情况进行土地管理，科学指导，加强土地利用的统筹和协调控制，提出以下几项解决措施：

4.1 保护自然资源，改善土地生态环境

严格按照“開发与保护并重”的方针，合理开采利用矿产资源、旅游资源、水资源等，既要利用又要维护生态环境。遵循可持续发展、人与自然和谐共处的原则，加强草地资源、森林资源的营建和保护，因地制宜布局和调控各行各业用地，有效控制人类活动对自然环境的破坏。对已破坏环境，要重建和恢复，促进生态环境良性发展。让各类型用地发挥其生态保障功能。综合利用与建设的关系，践行科学发展观，及时地开展土地综合专项整治活动。严厉打击破坏性的土地利用方式。采取宏观调控手段，积极推动环境治理工作。优先解决影响和制约城乡经济社会发展的问题，停止和逆转的生态环境继续恶化的趋势，促进社会各要素协调统一。

4.2 开源节流管理水资源，实现土地优化配置

水是生命的源泉，解决水资源短缺，首先要开源，进行跨流域调水等工程增加水补给方式。其次是推广节水意识和节水技术，广泛应用于生产和生活中。对水资源进行统一管理，合理配置，进行科学的调度。逐渐完善土地市场的管理机制，采取宏观手段，持续提高管理效率和服务水平。根据政策，保持压力，以土地整理重点项目需求为主，严格控制高耗能，高污染和不符合土地利用方面国家产业政策的项目，发挥好土地宏观调控能力。

建立适应社会经济发展与自然环境相协调机制，实现土地的合理配置和高效利用。按照旗区实际情况，制定和采取有针对性的土地政策，做到理论与实际相结合。深化土地利用调控功用，积极地达到利用目的，制定完善的土地政策，提高土地利用率。

4.3 加大加强基础设施建设

优化城镇土地规模和合理安排城镇人口和用地，按照“企业向园区集中，土地向规模靠拢，农民向城镇集中”集约用地的规划原则和设计，严格规划和项目审批，从源头上抓好集约之策。根据阿左旗特色挖掘发展新思路，积极招商引资，有针对性的加大加强对交通、水利、环保等薄弱基础设施的建设，在保护生态环境的前提下，促进土地资源合理开发利用，扩大利用空间。

4.4 强化土地规划，提高有效利用

严格实施土地利用总体规划，从政策系统中受益，从机制上保证城镇化进程中的土地集约利用，防止城镇无限制扩展。严格进行各地区的土地用途管制，禁止擅自变更。增强规划约束力，建立完整规划队伍，完善各项规划细则。对于环境保护，实施土地承包责任制，耕地保护责任制。

4.5 健全用地制度，促进节约集约用地

针对阿左旗生态环境的特殊情况，因地制宜，控制土地用途管制，严格耕地保护。不得随意侵占耕地，以免引发土地沙化、退化问题。大力推进土地整理，增加土地复垦工作，统筹安排农业用地规模，农业结构的合理调整和布局。

依据需求引导和调节供给，合理确定建设用地规模，积极探索节约集约用地的方法，形成合理的用地规模、结构和布局，不断提高土地利用效率。合理安排基础设施用地，科学扩展边界，防止无序扩张。

注释：

① 图文数据来源：《阿拉善盟国土资源局关于2014年度土地市场动态监测分析报告》

② 《阿拉善盟土地利用总体规划（2006-2020）》

参考文献

[1] 刘新衛. 中国城镇化快速发展阶段的土地利用问题[J]. 国土资源情报， 2006（12）：22-29.

[2] 楼江. 城市化过程中的土地管理方法与实务[M]. 东南大学出版社， 2004.

[3] 蒋小勇. 西部地区工业化城镇化进程中的土地利用问题[J]. 改革与战略， 2006（10）：11-14.