如何为首都“减负”

蓝建中+胡光耀+张青

日本：有效分散东京功能

日本通常所谓“首都圈”是指东京都、埼玉县、千叶县和神奈川县这“一都三县”，其人口接近4000万，是世界人口最多的都市圈。狭义上的东京仅指中心城区的23个区，所谓“首都功能的分散”主要是指从这23个区向外分散。

由于城市功能过去主要集中在中心区，东京也曾面临交通拥堵常态化的问题，通勤过程甚至被称为“通勤地狱”。为此，东京先后建立了7个“副都心”。其中，池袋、新宿和涩谷3个地区是1958年为了分散“都心”的功能而指定的，被称为“三大副都心”。20世纪八九十年代，日本又先后追加了4处地区为副都心，有效分散了城市的中心区功能。

为了将人口和产业进一步从东京中心区域分散到周围的卫星城市，日本还建设了位于东京都邻县的“横滨21世纪未来港”、幕张、埼玉等三大“新都心”。这些新都心利用原来的工厂旧址或者填海造地搞开发，吸引了不少大企业总部入驻。

值得一提的是，“埼玉新都心”分担了东京的部分行政功能。经过十年建设，2000年2月，位于东京的办公机构开始向这里搬迁。进驻这里的行政部门包括法务省、厚生劳动省、防卫省等几乎所有中央省厅的关东地区派驻机构。

除此之外，20世纪50年代至80年代，日本还在东京等城市圈的郊外大力建设新城。首都圈的多摩新城、港北新城、千叶新城等都是代表案例。

日本还向地方转移国立研究机构，其中最主要的措施是建设“筑波科学城”。筑波市位于东京都东北约50公里。1963年，日本决定在这里建设“筑波研究学园都市”。至1980年，这里的基础设施建设基本完成，转移或新建的国立研究机构也各就各位，如东京教育大学1973年迁到筑波，更名为筑波大学，现在是日本著名的国立大学。此后，民间企业开始大量进驻筑波并兴建工业园区。如今，这座人口不足21万的小城是日本国内研究机构和人才最为密集的地区，集中了日本30%的国家级研究机构，曾涌现出4名诺贝尔奖获得者。

如上所述，东京分散首都功能主要是在内部建设“七大副都心”，在外部建设“三大新都心”以及建设新城和筑波科学城等措施来实现的。

不过，东京功能的分散与日本缩小地方差距实现均衡发展密不可分，如果东京为贫困带所包围，那么其功能无论如何也不可能向外分散。

此外，便捷的交通也打破了各地距离的限制，如果没有发达的轨道交通将各个副都心、新都心连为一体，而是任其成为孤立的“点”，东京功能的分散显然也无法完成。

韩国：“新”“旧”之间尚待磨合

二战之后，韩国将城市经济发展重心放在了首都首尔，使首都圈集中了全国半数的人口和七成的经济力量，这不但相对制约了其他地区的发展，交通拥挤和环境污染等城市病也令首尔不堪重负。

2012年7月1日，新行政中心城市——世宗市诞生，韩国正式跨入双都时代。世宗市全称“世宗特别自治市”，位于首尔以南大约120公里处，面积465平方公里，约为首尔市的四分之三，截至2012年常住人口有12万。

说起世宗市，其雏形由已故韩国总统卢武铉在2002年底竞选总统时提出，当时他希望通过把首都迁至中部地区减轻首尔的发展压力，并改变地区经济发展不均衡的局面。

卢武铉执政后大力推动迁都计划，但由于《新行政首都特别法》被判违宪，建立新“行政首都”计划搁浅。之后，卢武铉政府退而求其次提出了在中部地区建设复合型“行政中心城市”、迁移部分政府机构的计划，并得到了大部分人的支持。2004年，韩国政府恢复初衷正式宣布将新行政首都设在忠清南道的燕歧郡与公州市交界处。2006年，新行政首都被正式命名为“世宗”。

世宗市于2007年动工，历时5年，到2012年基本建成，同年9月起，包括国务总理室在内的17个政府部门的1.3万名公务员开始陆续前往世宗办公，计划在两年内搬完。不过，为保留首尔的首都地位，青瓦台总统府、外交部、国防部、统一部、行政安全部、法务部等核心政府机构将与国会、大法院作为三权分立的象征仍留守首尔。

在韩国“行政主轴”转移的过程中，遇到了诸多困难和阻力。首先是相关配套设施欠缺造成生活不便，新建的幼儿园、小学无法与首尔的教育相媲美，为此，许多公务员还是选择将子女留在首尔上学，不惜自己每天花费数小时往返于世宗和首尔之间。由于世宗市周边的公共交通设施缺乏，绝大多数公务员只能选择开车上班，却又面临停车难的困境。另外，世宗的生活服务设施也没有做好接待大量公务员涌入的准备，在世宗工作的李小姐就曾对记者大吐苦水，大冬天买一杯咖啡要排上数小时的队。由于生活不便而递交辞呈的公务员不在少数。

还有部分政府机构职员对搬往“地方城市”世宗工作心存抱怨，虽已在世宗办公小半年，但依旧怀念首尔，直接导致办事效率低下和精神懈怠。

虽然任重道远，但韩国政府还是信心满满地计划到2030年将世宗打造成一座拥有50万常住人口的行政中心城市，正式承接起行政首都的功能，做到与首尔并驾齐驱。

马来西亚：悉心治理“城市痼疾”

众所周知，马来西亚的首都是吉隆坡，但很多人可能不知道，它还有另一个“首都”———布特拉贾亚（又称布城）。这座2005年诞生的崭新城市位于吉隆坡西南40公里处，不仅担负着马来西亚行政首都的功能，还是该国著名的旅游胜地。

马来西亚政府的行政机构原先都在吉隆坡，但人口密集、交通拥挤等问题严重影响了政府的办事效率和民众生活质量。为改变这种状况，时任总理马哈蒂尔1993年6月提出新建布城的设想。1995年该国投资200亿林吉特（约合400亿人民币）建设布城。2005年，马来西亚联邦政府行政中心迁往布城的计划基本完成。

布城面积达49平方公里，人口约7.2万人。这座城市也被称之为马来西亚的“智慧型花园城市”，绿化非常好，大约38%的土地被开发成公园、湖泊和湿地。布城的地理位置是经过严格测算后选定的，它位于吉隆坡市与吉隆坡国际机场之间，距两地各约40公里。这是考虑到这一位置既能保持与吉隆坡的联系，又方便去国际机场。

马来西亚联邦法律规定，布城是“行政中心和司法机构所在地”，但由于吉隆坡仍集中了大部分首都功能，布城事实上扮演的是“副行政中心”的角色。目前马来西亚的国家皇宫、国会大厦以及国家艺术宫等国家层面的建筑都在吉隆坡市内。布城有总理府和各个政府部门，是政府所在地。

根据马哈蒂尔的设想，布城除了建办公楼，还要建一些商业中心，以便于公务员生活和接待游客。但遗憾的是，布城的商业始终没有起色。公务员下班后，城市便毫无生机。

布城也规划了使馆区。据说，目前已有29个国家购买和预订了那里的土地，准备建造大使馆。但迄今为止，只有伊拉克动工兴建了使馆，大多数国家仍无意放弃他们在吉隆坡市中心的办公室和住所。

为了让这座城市充满活力，布城管理部门努力策划并舉办一些活动。每年3月在布城举办国际热气球节，8月举办国际烟花节，吸引了不少海内外游客。

很多人认为，美丽大气、现代化的布城提升了马来西亚的形象，也有利于马来西亚政府的运营，但减轻吉隆坡交通拥挤、人口过多压力的目的并没有达到。吉隆坡市的人还是像以前一样多，而且交通比以前更加拥挤，空气质量也大不如前。这说明，治理首都的城市病不能仅靠外迁政府机构。