事业单位人事争议解决机制：变迁与完善

杜滨炜

事业单位人事争议解决机制：变迁与完善

杜滨炜

人事争议解决关系着事业单位工作人员是否能获得合法权益，以及事业单位是否能实现高效、公正的人事管理，对事业单位的经营和运转具有深刻影响。通过梳理事业单位人事争议解决机制的历史变迁和现行内容，归纳得出现行机制在法律体系、机构设置、执行结果和救济途径上存在的系列问题，结合实际提出理顺并健全相关法律体系、建立独立的人事争议解决机构、将事业单位人事争议纳入司法救济范围等相应的解决途径。

事业单位；人事争议；司法救济；争议

事业单位职能范围广泛，涉及生产经营活动、公共产品及服务供给和行政职能等，履职效果直接影响人民的生活水平。自社会主义市场经济体制建立以来，事业单位改革稳步推进，人事改革效果显著。2014年国务院颁布《事业单位人事管理条例》，使得事业单位人事管理有法规可依，为事业单位工作人员的合法权益和进一步深化事业单位改革提供了法律保障。尽管聘用制和分类管理体制的实施为事业单位人事管理提供了有力的制度保障，但现行人事争议解决机制依然存在系列问题，严重制约着事业单位人事管理工作的良性运作，同时也影响事业单位工作人员的合法权益。

一、事业单位人事争议解决机制的历史变迁

人事争议是指在工作人员的录用、培养、调配、奖惩等工作中，或人事主体在实现权利、履行义务的过程中产生的各种矛盾争议［1］。事业单位人事争议解决机制随时代变迁也发生一定的变化。计划经济时期，事业单位按照国家指令履行职能，受党政系统的双重领导，人事关系行政指导色彩浓重。人事争议被行政化的运行方式掩盖，按照“党管干部”和“下级服从上级”的原则，基本是“唯上是从”，靠领导或上级调节处理，尚未将事业单位与工作人员作为平等的主体对待。改革开放以来，事业单位人事管理改革逐渐取得成效，至今已颁布多条法律法规和部门程序规章。事业单位的人事争议法律条文梳理见表1。

（一）事业单位人事争议解决机制的演进过程

依照事业单位人事管理及争议解决的立法进程，可将改革开放以后事业单位的人事争议解决机制分为以下几个阶段。

第一阶段：1978—1984年。这一阶段可以看作事业单位人事管理改革的酝酿期，期间适当下放了事业单位的人事管理权限。但是，政事不分的现象依然严重，事业单位行政化色彩依然浓厚，人事争议基本处于被忽视的状态。

第二阶段：1985—1997年。自1985年开始，事业单位管理体制开始了改革进程，事业单位逐渐从政府部门分离出来，扩大了自主权限。尤其是1992年社会主义市场经济体制建立后，事业单位逐渐发挥非行政机关提供公共产品及服务的职能。1997年《人事争议处理暂行规定》的颁布，意味着用人单位与员工之间的关系被正视，实现了人事争议解决机制的法律依据从无到有的跨越。这一阶段对人事争议解决机制的探索已经显示出初步成效。

第三阶段：1998—2011年。事业单位逐渐确立了独立法人地位，事业单位人事管理体制改革进程加快。聘用制和事业单位岗位绩效工资制度的实施，使事业单位人事争议的数量大幅度上涨和范围大幅度扩大，为完善事业单位人事争议解决机制提出了现实要求。劳动争议和人事争议的区别愈加明显，2007年出台的《人事争议处理规定》尚为企业和事业单位共用，2008年出台的《劳动合同法》及《劳动争议调解仲裁法》将劳动争议和人事争议进行区分，但2009年出台的《劳动人事争议仲裁办案规定》将人事争议和劳动争议的程序合一，人事争议解决机制变得更加模糊和混乱［2］。此外，在这一阶段中事业单位人事争议的解决方式基本与公务员相同，尚未存在独立的解决事业单位人事争议的法律法规。

表1 事业单位人事争议法律条文梳理

第四阶段：2012年至今。《事业单位工作人员处分暂行规定》《事业单位工作人员申诉规定》《事业单位人事管理条例》相继出台，事业单位人事争议解决机制逐渐完善和清晰。但是，该阶段事业单位人事争议解决机制依然存在一些问题，影响着工作人员合法权益的获得。

（二）现行事业单位人事争议解决机制

现行事业单位人事争议解决机制主要包含以下5种手段。

一是复核和申诉。复核和申诉是事业单位工作人员在单位内部表达对现有人事处理不满，申请更改人事处理的手段。一般而言，复核和申诉是解决人事争议的第一步。复核和申诉为事业单位工作人员提供了理性表达诉求和主张渠道，是事业单位权利救济中的一项重要内容。

二是协商。事业单位与工作人员出现矛盾纠纷时，协商往往是最直接、最具有普遍适用性的做法，有利于防止矛盾扩大化。然而，适用于协商的当事人常常在情绪上处于对抗方，更倾向于最大限度地索取权利规避义务，尤其是在缺乏协商程序法的当下，容易沦为空谈，缺乏调节纠纷的实际效力。

三是调解。调解由第三方主体主持，对事业单位和工作人员之间的矛盾纠纷进行梳理，引导双方妥善解决矛盾冲突，实现合理的利益诉求。调解结果以双方当事人的意愿为主要依据，不具有强制性［3］。调解通常由调解委员会负责，但调解委员会委员一般来自于工会和单位内部，实际上并不具备第三方的独立属性，难以保证中立态度和公平性。

四是仲裁。对人事仲裁的探索较早，在市场经济体制建立之初就已出现相关探索内容。人事仲裁的范围一般集中在因辞职、辞退及履行聘用合同发生的争议［4］。当前事业单位人事争议的仲裁机制在性质和范围上仍然比较模糊，人事争议仲裁缺少实体法和程序法依据。

五是诉讼。对于一般的事业单位而言，其工作人员在对仲裁决定不服的情况下可以提起诉求，或选择直接进入诉讼程序，为事业单位和工作人员提供了救济途径。然而，现行事业单位人事争议诉讼依然参照《公务员法》的相关规定，缺少法律依据，难以保障权威性。

二、现行事业单位人事争议解决机制的现实问题

（一）现有法律规定存在模糊、重叠和空白

现阶段，事业单位人事争议的解决主要依据《公务员法》《事业单位人事管理条例》《人事争议处理规定》等法律文本，对受理范围、解决方式、解决程序的规定存在重叠现象。事业单位人事管理的法律依据多为部门规章和地方性法规，多个同等级法律文本并行，加大了法律规定交叉、重叠问题对事业单位人事争议解决的困扰。2014年国务院出台的《事业单位人事管理条例》成为现有事业单位人事管理最高层级的法律文本，但这一问题并没有完全解决。此外，针对事业单位人事管理的程序法非常少，事业单位人事争议的解决程序与劳动争议解决程序，尤其是政府机关工作人员的人事争议解决程序难以完全区分开来。此外，对一些人事权利及义务的规定尚未有法律条文进行明确，法律依据处于空白阶段。当前，事业单位人事争议的法律依据不够明确，程序法缺失和法律依据层级低，以及存在法律漏洞等问题使现有法律规定难以为当事人的权益获得提供可靠的法律保障。

（二）争议解决机构设置不独立

调解和仲裁作为解决争议的两大重要手段，需要借助独立的机构作为第三方处理。实际上，调解机构一般是由工作单位代表及工会代表组成的调解委员会，仲裁机构大多设置在事业单位的人事行政主管部门内部。这两大机构名义上为独立的第三方机构，实际上仍存在于事业单位体制内。在人员构成上，调节委员会的委员大部分来源于事业单位内部，仲裁机构一般由人事行政部门的工作人员兼任。因此，调解机构和仲裁机构与事业单位及一些工作人员保持着千丝万缕的联系，不可避免地受到单位利益的干扰，并不能保证严格意义上的地位独立。事业单位人事争议解决机构在设置上的非独立性使它不能秉承所承诺的中立态度，客观、理性地调解当事人之间的纠纷，直接影响人事争议调解和仲裁的公正性。

（三）争议解决结果执行阻力大

根据《人事争议处理规定》第33条，“对发生法律效力的调解书或裁决书，当事人必须履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以按照国家有关法律法规和最高人民法院司法解释的规定申请人民法院执行”［5］。事业单位与工作人员的争议处理结果包括可以通过执行程序法强制完成的内容，如要求必须支付的工资、违约金和赔偿金等，还包括一些无法通过程序法强制执行的内容，如要求恢复当事人的名誉和撤销处罚规定等。在实践中，调解机构、仲裁机构，甚至是人民法院都无法直接干预事业单位的管理活动及工作人员的具体行为。如果当事人拒不履行调解、仲裁、诉讼的解决方案，也无法通过法律程序强制执行。如此一来，即便经过漫长的司法过程获得了公正的解决方案，也无法真正实现争议的顺利解决。

（四）争议解决方式排斥司法救济

司法救济是指当基本权利遭受侵害时，人民法院对这种侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿［6］。现行事业单位人事争议的救济主要是非诉讼救济，包括申诉、控告、复核及仲裁等方式。虽然已经将诉讼作为解决争议的一种手段，但由于事业单位向来参照公务员管理规定，对司法救济仍然比较排斥。这显然是不合理的。其一，事业单位分类改革以来，履行行政职能的相关单位已逐渐归并到行政机关中，大部分事业单位为公共服务类或知识密集型单位。事业单位与行政机关的性质逐渐分离，不应适用行政机关人事争议的处理规定。其二，当司法救济成为行政救济的底线，以司法救济为保障的人事争议解决方式才能更好地发挥行政救济的作用，保障当事人的合法权益。现行事业单位人事争议解决机制中司法救济的空缺，不利于建立事业单位和工作人员之间保持对等的权利义务关系，不利于维护工作人员的合法权益。

三、事业单位人事争议解决机制的完善路径

（一）理顺并健全相关法律体系

事业单位人事争议法律依据的模糊、重合和空白的现状严重影响到人事争议解决的公正和效率，理顺并健全相关法律体系已经成为现阶段事业单位人事管理中的迫切任务。2014年《事业单位人事管理条例》的出台缓解了事业单位人事管理中专门法缺失的问题，但是必须意识到《条例》内容广泛，集中在原则性规定上，缺少细致的法律解释。因此，各地应该以《事业单位人事管理条例》为依据，梳理以往对事业单位人事争议解决的法律法规、部门规章等，修改模糊、重复的法律条文，填补空白的法律领域，架构起清晰的法律网络。要加快完善配套制度，整合工资制度、晋升制度、养老制度和赔偿制度等内容，汇总行政法规、地方性法规和部门规章，完善以《事业单位人事管理条例》为中心的全方位、系统化的配套法律体系，为解决人事争议提供有力保障。

（二）建立独立的人事争议解决机构

将解决人事争议的机构下设到原事业单位内部，不能保障中立态度和公平性，难以为工作人员的合法权益提供实质意义上的保障。可以借鉴国外解决人事争议的机构的经验，如美国的人事管理局、特别律师办公室等，在事业单位体系以外设立专门的人事争议解决机构，赋予它处理人事争议、要求执行判定结果的权威性。由于各省市对事业单位人事争议的规定略有不同，受案范围和具体解决方式存在差异，因而人事争议解决的机构应以省市为单位，按照该行政区的事业单位人事争议规定履职。同时，采用独立运作方式，拒绝连带关系下偏袒当事人其中的任何一方。这就要求争议解决机构一方面在组织资金来源上保持独立性，以政府补贴为主；另一方面，保持成员构成的独立性，从各门类的事业单位中按比例选取代表和该领域的专家与学者，在熟悉行业的基础上增强专业性。另外，在具体事例中，与当事人相关的成员应予以回避，避免影响解决方案的公正性。

（三）将事业单位人事争议纳入司法救济范围

以行政救济手段为全部内容的人事争议救济机制，究其根本，缺乏最深刻的法律保障，难以切实维护当事人的合法权利。在人事争议解决中应用司法救济，既是事业单位工作人员合法权益的有力保障，又是推进我国法制建设、健全中国特色社会主义法律体系的客观需求。值得注意的一点是，事业单位分类改革以后，仍有很大一部分的事业单位的人事管理参照公务员人事管理规定，在人事关系、工作性质上具有特殊性。以司法途径作为人事争议的最后保障，要充分考虑到这一特殊性质，避免司法干预行政。在确立人事争议司法救济时，应在考虑事业单位的特殊工作性质和事业单位工作人员特殊身份的基础上，赋予事业单位工作人员诉权，明确司法救济的审查范围、介入时间和执行手段，以司法途径保障最底线的人身财产安全，由以往事业单位内部解决争议的方式转变为更为公正、更为有约束力的方式。

2014年《事业单位人事管理条例》的颁布为解决事业单位人事管理争议提供了较高层级的法律依据。但是，现行事业单位人事争议体制在法律规定、机构设置、执行效果、救济途径等方面仍然存在不容忽视的实际问题，深刻影响着人事管理的公正性和有效性。事业单位人事争议的解决还有很长的一段路要走，应该在适应社会经济状况的前提下，顺应国际形势，深入改革事业单位的人事争议解决机制，优化事业单位人事管理体制，切实保障事业单位工作人员的合法权益。

[1]唐志敏.目前人事争议仲裁工作需研究的几个问题[J].中国人才，2003（2）.

[2]张冬梅.事业单位人事争议处理制度的检讨及法律完善[J].湖南社会科学，2015（5）.

[3]王振麒.劳动人事争议处理[M].上海：复旦大学出版社，2011.

[4]杨安军.我国人事争议仲裁制度建设的回顾、问题和前景[J].西南政法大学学报，2004（6）.

[5]人事争议处理规定编写组.人事争议处理规定[M].北京：中国方正出版社，2007.

[6]郭孝实.建立司法预救济和再救济制度探析[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2010（2）.

（编辑：唐龙）

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杜滨炜（1994—），女，南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业2016级在读硕士研究生，研究方向为行政学。

2017-04-10