江苏省公共文化服务协同供给机制创新研究

史梦宇+杨奇维

摘 要：党的十八大以来，在文化体制改革的背景下，党中央和国务院高度重视文化建设，将提供基本公共文化服务作为文化工作的核心任务，这也是政府履行文化职能的基本要求。江苏省位于我国长三角地区，是我国重要的经济文化大省，也是改革开放的前沿阵地，但江苏省内也面临着政治、经济、文化发展的不均衡，江苏省地区间生产布局不平衡、经济发展呈现明显区域化的特征。江苏省内文化事业的发展，尤其是公共文化产品的提供也面临着新的整合与发展。在新形势下在信息爆炸的互联网时代，公众日益增长的精神文化需求不仅仅是量的要求，更是质的要求，政府信息的滞后性和工程绩效观念的价值导向都严重阻碍了公共文化产品的供给，在公共文化供给链上，应引入协同机制，将社会组织等非政府机构和民营企业引入到公共文化的供给链中，共同提供公共文化服务。本文将从公共文化服务的概念和特征入手，解释协同机制的含义和特点，具体阐述江苏省内公共文化发展的现状及其原因，并结合国内外公共文化产品供给的成功经验为实现江苏省内公共文化均衡化发展提供可行性的意见。

关键词：公共文化服务；协同供给；民营企业；社会组织

一、公共文化服务的理论研究

（一）公共文化服务的概念解析

美国诺贝尔经济学奖第一人，保罗·萨缪尔森是公共物品理论的开创人之一，他给出了关于“纯公共物品”和“纯私人物品”的定义，纯公共物品是指任何的一个人对某种物品的消费不会减少别人对其消费的物品，具有消费的非排他性和非竞争性；而纯私人物品则是指只有获取某种物品的人才能对其进行消费的物品，私人物品一旦被消费就不能再被他人所用。文化的定义有广义和狭义之分，广义的文化是指人类的社会实践中所创造的一切物质财富和精神财富的总和，包括物质文化、精神文化和社会文化三个部分。狭义的文化是指社会的意识形态，包括科学、文化艺术、哲学、思想、信仰、风俗、习惯、人际关系、价值观念、道德标准与行为模式等。公共文化服务就是指政府公共部门联结其他主体为了满足人民群众日益增长的全社会的公共文化需求，利用现有的公共资源进行基础资源配置与建设，向全体社会公众提供公共文化产品和服务的具体举措及其相关体制与体系的集合体。这里的公共文化服务不仅包括具体的服务内容，也是一套相关的制度建设和有机整体，其具体内容有艺术馆及博物馆、图书馆、文化网站、咨询电话、公益性广告等公共文化信息服务；剧场、音乐厅等高雅的重要的艺术场馆；

重要的艺术团体及其大型活动；艺术展览活动；艺术节庆活动；对外文化交流活动、传统艺术、文物古迹等文化遗产等等。所以，笔者认为，我们这里的的公共文化是纯的公共物品，具有非排他性和非竞争性的特点，同时，这也是一种广义意义上的文化概念，不仅包括具体的精神层面的内容，也包括物质设施和一整套相关的制度配套。

从2005 年我国首次提出“公共文化服务”一词以来，众多学者对公共文化服务的内涵、主体、模式、评价指标体系及均等化等问题进行了深入研究，相关理论和实践不断丰富和发展。关于公共文化服务的构建主体，有两种观点，一种观点认为，公共文化服务具有鲜明的文化教育和普及功能，并且是公益性的，应由政府主导，不应该采用市场化经营管理方式。另一种观点认为，公共文化服务体系建设需要发挥全社会力量，政府并非构建公共文化服务体系的唯一主体，应利用市场机制，引入公平竞争来改变公共文化服务水平，构建多元公共文化服务模式。从理论与实践发展情况来看，第二种观点逐渐占据主流地位。文化部、财政部于 2010 年发布了《关于开展国家公共文化服务体系示范区（项目） 创建工作的通知》（文社文发〔2010〕49 号），关于公共文化服务体系力量的构成，文件强调除政府力量外，还要“引导和动员广大群众和社会力量积极参与”。2013 年 7 月 31 日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求立即研究推进政府向社会力量购买公共服务，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业承担。由此可见，我们可以对公共文化服务的概念进行外延式补充，公共文化服务是指以政府公共部门为主的、多元主体共同向公民提供的公共文化产品与服务制度的系统的总称。

（二）公共文化服务的特征

第一，公益性。公共文化服务的最本质属性就是公益性，公益性的最大特點是不以盈利为目的。公共图书馆、博物馆、展览馆、美术馆、青少年中心等文化资源共享平台都是为人民群众提供基本公共文化服务精神需求的，这些公共文化服务单位提供的公共文化服务基本都是免费的或者是低于成本且收费较少的服务，以满足广大人民群众的基本精神文化需求为出发点，不以赚钱为目的，具有最根本的公益性质，这体现了对人的关怀。

第二，普遍性。党的十八大要求逐步建设完善“广覆盖、保基本”的基本公共文化服务体系，这也是我国当前文化建设的主要目标。在公共文化服务的供给上，首先考虑大多数人的需要，目前我国经济发展水平还较低，没法保障人民日益增长的精神文化服务需求。对于公共文化的建设而言，要在基本的文化建设需求之上，再不断满足差异化的高品质的精神文化需求。就目前阶段而言，电视、广播、书报、进行公共文化鉴赏、参加各种公共文化活动等是基本公共文化服务的主要内容。

第三，均等性。从人的权利的角度看，平等享有文化权是每个人的权利诉求和价值诉求，因而对于政府公共部门而言，在主导文化供给的过程中要做到公共文化产品的均等，即要求基本公共文化资源能够在城乡、区域、群体之间均等地分配，促使广大社会公众能够获得同等的、均等的公共文化产品或服务。也就是说，在面对公共文化产品这一方面，社会全体成员应该不分区域、不分民族、不分阶层，不分收入、不分性别等，都能够在经济文化耦合发展的时代背景下平等地获得与经济社会发展水平相适应的，大致均等的基本公共文化服务。

第四，便利性。公共文化服务面对的是广大的民众，所以在公共文化服务机构的设置上、服务的获取上都要做到方便，程序尽量简化。譬如公共图书馆要建在城区中心或者乡镇中心，公共阅览室的服务只需提供个人身份证件即可等等，在地点和程序上做到方便简箪。基本公共文化服务有三种方式的具体服务，即阵地式的阵地公共文化服务、流动式的流动公共文化服务及协同式的数字协同服务。基本公共文化服务严格要求这三种服务相结合，做到普遍撒网，基本公共文化服务的网点化，保证在一定空间范围内均有公共文化服务的文化活动场所，能够便利居民就近参与。

二、协同机制的理论研究

（一）协同机制的概念解析

在讨论协同机制之前，有必要对“协同”的本质含义有所了解。所谓协同即“协调合作”。根据协同学理论的观点，“一个由大量子系统以复杂的方式相互作用所构成的复合、开放系统在一定条件下，子系统之间通过非线性作用产生协调合作现象和相干效应，使系统形成有一定空间、时间或者时空的自组织结构：经过自组织有序化程度不断增强的变化，使整合系统处于动态平衡状态。”协同型范式的内涵归集为以下三点：第一，目标一致，即所有主体均以向公众提供公共文化服务为目标，同时这种目标具有较强的公益性，各主体都不是以营利为目的；第二，主体平等，在公共文化提供的有机链中，所有参与其中的政府部门、社会组织和私人企业在地位上是平等的；第三，各主体之间协同合作，互相监督，互相协作。主体之间的协同合作意味着并不总是由政府牵头，而是根据具体情况的差异产生多种形式，民间资本和社会组织等主体也可以在一些文化服务项目中牵头引导，同时，各主体之间也要保持好监督和竞争的良性互动关系。

（二）协调机制的理论基础

第一，政府失灵理论认为个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。政府在提供公共物品中，会出现失灵情况，这种失灵情况体现在：政提供的公共文化产品达不到预期目标或者政府在提供公共文化服务达到预期目标的同时，成本昂贵、效率低下，进而导致资源浪费。所以，政府需要把政府主导的公共文化产品供给转向社会，与社会力量共同搭建伙伴合作关系。

第二，契约理论为不同主体按照一定的模式组织在一起实现共同的目标提供了理论基础。针对契约理论，美国学者亨利汉斯曼认为，该理论在实践当中表现出两方面的不足，即契约关系存在两方面不足。首先，加入契约关系的不同主体之间在本质上是具有各自独立的目标和组织结构，虽然他们为了实现公共目标而通过契约联系在一起，但在契约执行过程中，各组织目标的独立性将使得各组织不断考量自己的独立目标，从而破坏了契约组织的目标一致性。其次，参加契约组织的主体之间存在信息不对称契约组织与公众之间存在信息不对称。特别是多个组织联合起来与公众形成的信息不对称往往使公众遭受更大的损失，从而损害了公共服务供给效果。鉴于契约理论的不足，亨利汉斯曼发展出了契约失灵理论。契约失灵理论最突出的观点就是认为那些不以营利为目的的社会组织和企业参與到政府组织的契约当中，并与政府形成协同型关系将更容易得到公众的信赖。

三、公共文化服务协同供给机制的现实意义

第一，我国正处于社会主义初级阶段，落后的社会生产力与人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾依旧是社会的基本矛盾，尤其对处于转型期的社会而言，文化需求喷涌而出，居民对于公共文化服务不仅仅再局限于量的要求，更是质的考量。图书馆、博物馆、公共阅览室、剧院等公共文化资源也都明显处于供不应求的局面，而推进公共文化服务协同供给的题中之义就是打破这种供不应求的局面，利用社会资源、调动民间力量共同提供公共文化服务。

第二，江苏省是我国改革开放的前沿地带、是我国的经济大省、也是文化大省，但省内仍然存在区域发展不平衡的问题。苏中、苏南、苏北三大区域发展不平衡，城乡二元结构依旧存在，尤其伴随着城镇化进程的加快，省域内农村人口向城镇加速流动，如何保障农村居民、城镇居民、在城镇打工的农村居民等各个群体的文化需求都是需要考虑的，而推进公共文化服务协同供给就是有利于调动社会组织等社会资源针对不同群体以项目带动的方式满足不同群体的文化需求，切实保障每位公民的文化权利平等。

第三，自党的十八大以来，政府积极响应市场需求打造“服务型”政府。“服务型”政府就是用市场理念取代之前的“官本位”理念，政府成为“卖家”、居民成为“买家”，政府提供服务的质量成为居民评价政府工作的重要指标。文化供给是打造“服务型”政府的重要内容之一，尤其是在我国改革开放三十多年后温饱问题已基本解决的情况下，满足居民精神文化层面的需求就显得尤为迫切。

四、江苏省公共文化服务现状及其原因

按照江苏省地理和行政区划相结合的方法，可以把江苏省现有的 13 个地市级行政区划作为苏南（南京、苏州、无锡、常州、镇江）、苏中（南通、泰州、扬州）和苏北（盐城、淮安、宿迁、连云港、徐州）三个研究单元。地区基本公共服务建设是以地区财政能力、发展水平、经济发展方式等为基础逐步推进的。各地区间财政能力、发展水平、经济发展方式等都是制约公共文化服务发展的基础因素。在研究三大区域的公共文化现状时，应首先考虑三大区域的经济发展现状。三大区域之间以及各个区域城乡之间存在着明显的差距，仅以2012年的数据为例，苏南城镇居民可支配收入为35827，农村居民可支配收入为17160；苏中城镇居民可支配收入为27095，农村居民可支配收入为12877；苏北城镇居民可支配收入为20822，农村居民可支配收入为10502。但鉴于公共文化服务的非竞争性和非排他性的特征，以及目前我国依然以政府为主导的公共文化服务供给模式，在综合考虑各个区域经济人口的基本因素的前提下，财政对于各个区域公共文化服务的支持整体上是均衡的，但是江苏整体文化的政府投入在居民之间，也即人均享有的部分是极度不公平的，以2015年江苏省公共图书馆为例，各个区域的图书馆数量、图书馆藏书量、计算机数量以及财政补贴等基础建设以及资金支持都是均衡的，但居民的人均阅读量、读书活动的参加频率、计算机的人均使用率等都存在显著差别。也就是说，从财政上从政府供给的源头上来说，公共文化服务的供给是均衡的，但在实际生活中，落实到每个居民的享有量上来说，又是极其不均衡的。笔者认为，可以从以下几点进行探究：第一，权利的非均衡发展；公共文化服务具有普遍性的特征，但在实际生活中却难以落实，这和我国转型期大量农村人口外移前往城镇相关。在城镇化不断加速的人口流动背景下，公共文化服务供给的主要对象以进城务工者为代表的“外地人”与城市当地居住的“本地人”为主。农民工在进城务工时，其户口所在地的公共文化服务基础设施和公共文化服务产品等相应的公共文化服务资源供给并不跟着他们的迁移而随之移动，然而，其迁入地所能享受到的公共文化服务由于因地域、经济、文化等各方面的差异影响而受到相应程度的限制，所以，在城市暂时居住的农民工群体完全像是被架空一样，更是失去了自主选择权，被百分百排除在了城市公共文化服务之外，其公民的文化权利无法得到保障。第二，能力的非均等化发展；这里的能力非均等化主要有两层含义，一是指公共文化的供给者的能力不均等，二是指公共文化获得者的能力不均等。在公共文化资源的配置上在我省呈均等局面，但由于基层文化单位从业人员学历偏低和精通技术的专门人才普遍匮乏等问题无法将一些公共文化资源有效提供给居民，从结果导向上看直接导致了城乡居民之间以及苏中苏北区域之间文化资源获得的不均衡状态。同时，从公共文化获得者的角度看来，区域之间和城乡之间也呈现能力差别。在农村，很多村名对于公共文化服务并没有意识，更有甚者都不知道自己可以免费获得这些公共文化资源。在对一些电子阅览室、数字阅读器、电子计算机等高科技公共文化产品，也存在“不会使用”的情况，这种“不会使用”也严重削弱了农村居民主动获取公共文化服务的积极性。第三，公共文化服务仍以政府行政驱动为主，在提供主体上过于单一。政府对民众的公共文化服务仍以行政压力驱动；在第一章节中，我们探讨公共文化服务的内涵：公共文化服务是指以政府公共部门为主的、多元主体共同向公民提供的公共文化产品与服务制度的系统的总称。这一概念清楚强调了政府在公共文化服务职能上的主体地位，这种主体地位主要体现在责任上、财政上和监管上。但在现实生活中，政府的主导地位变成了全面的“包办”，造成公民日益增长的多样化文化需求与政府公共文化产品与服务的供给严重相脱节。目前省内公共文化服务主要是自上而下地落实到基层政府，再由基层政府最终提供给社会民众，基层政府也只是把公共文化服务这一职能作为向上交差的行政任务，并没有因地制宜地向本地居民提供公共文化服务。公共文化的目的在于满足民众的文化需求，这种满足应该是自上而下与自下而上相互交叉的扁平化模式，政府不应“包办”，而应搭建以满足不同主体文化需求的多方主体共同参与的平台。

五、国内外先进经验的启示

（一）美国的公共服务供给模式

20 世纪 80 年代以来，为迎接新技术革命、经济全球化、财政危机的挑战，英美等发达国家纷纷开展政府再造运动，其核心是将私人部门和企业管理的方法用于公共部门。这场改革催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式———新公共管理理论，文森特·奥斯特罗姆把新公共管理范式的出现称为“一个‘哥白尼式革命的转折点”。传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为理论支撑，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为推行公共服务供给主体的提供者与生产者角色分离，实现“掌舵者”与“划桨者”分立，使政府部门由执行者转变为提供者。政府购买服务源于西方国家的社会福利改革，经过几十年的摸索实践，西方国家的政府购买服务涉及社会生活各方面，包括垃圾收集、医疗卫生、救护服务、居家养老、儿童福利、日托管理、毒品和酒精治疗、数据处理、娱乐服务、路灯维修、街道维护等等。“政府购买公共服务被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段，也是政府、企业与社会合作开展公共服务的有效形式，能够有效防止腐败、促进就业、满足社会多样化需求。”在新公共管理运动的思潮下，从20世纪80年代开始，美国政府实施了以公共产品的供给市场化为核心的行政改革，政府积极放权，大力推行“大市场小政府”，开始在公共部门引进企业成功的经验和方法，重塑政府形象，在公共服务领域引入民营资本和社会组织，通过一系列市场化的改革措施，美国在公共服务供给领域已经形成了政府、企业和社会组织协同参与的合作格局。具体措施有： 合同承包、特许经营、用者付费和凭单制等方式。合同承包是指政府在确定公共产品的数量和质量之后，通过市场竞争，选择最佳的私营部门或非营利部门，通过签订合同的方式来供给公共产品，中标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共产品。在这一过程中，政府的责任是确定公共产品和公共服务的内容，监督承包合同内容的执行。特许经营是一种特殊形式的合同承包，是公共产品引入市場机制的另一种重要形式。它是指由政府授予企业在一定时间和范围提供某项公共产品进行经营的权利，即特许经营权，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。私人部门完全按照市场规则操作，负责投资、融资并生产经营，其成功或失败完全依靠它们为公众服务的能力。私人团体在特许经营期间有责任为特定的新固定投资提供资金，这些新的资产在合同期满时将返还给公共部门。用者付费是指家庭、企业和其他私营部门在实际消费政府提供的服务和设施时，向政府部门交纳费用……关键的要素是付费取决于实际消费的服务量，不消费不付费，多消费多付费。凭单是政府部门给有资格消费某种服务的个体发放的优惠券，有资格接受凭单的个体，在政府指定的公共服务供给组织中“消费”他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。在政府服务市场化的改革浪潮中，政府不是完全将公共服务脱手不管，而是在坚持政府作为公共服务供给主导角色的前提下，积极联合社会组织和企业等非政府机构，统筹政府资本和民间资本，更多的学习社会组织和企业在公共服务供给方面的高效率措施，最终实现提高公共服务供给效率和效果的目的。

（二）香港的公共服务供给模式

在世纪年代之前，香港政府受到西方古典自由主义观念的影响，奉行“大市场小政府”的理念，尽量减少政府对社会生活的千预。这种模式固然可以释放市场的潜在活力，促进市场经济发展，但在公共服务领域却容易出现“市场失灵”的现象。到了世纪年代中末期，香港政府改变以往的“消极”态度，开始针对公共服务供给领域的“市场失灵”现象进行有限干预。在供给主体和模式上，香港政府积极推行多元化。香港政府首先将主体分为公营与私营两大类，并进一步细分为政府部门、社会组织、营运基金部门和公共公司。其中，营运基金部门类似于内地的“事业单位”，它是依靠香港政府财政支持成立，但可以收取服务使用者费用。公共公司可以等同于内地的国企，依靠政府的资本成立并进行市场竞争，并向政府缴纳利润。香港政府在针对不同类型的公共服务选择差异化供给主体的基础上，进一步实现了公共服务供给模式的多元化。在实践中，香港政府探索出如下几种供给模式：一是政府提供，即政府部门既充当公共服务的生产者又无当提供者。二是政府主导下的有限竟争，即政府充当公共服务的提供者，而由社会组织或私营企业作为公共服务的生产者。三是政府监管下的市场竞争，即由社会组织或私营企业作为市场竞争主体，根据政府制定的规则展开相对充分的竞争。政府在此种模式下主要进行行业政策规范和违法违规处罚。

六、江苏省公共文化服务协同供给机制的路径选择

在第五章中，通过对美国和香港具体实践经验的介绍，对于公共产品的提供在内涵上同样适用于公共文化产品，江苏省应该对公共文化产品的提供进行市场化改革，引入市场，引入竞争，打造政府、企业和社会组织的协同供给机制。这就需要政府和社会共同努力。

（一）引入市场机制，推进公共文化服务项目的政府购买行为

在新公共管理运动思潮的影响下，我国政府也逐步开始实行“掌舵”与“划桨”角色的分离。政府购买公共服务作为一种新理念、新机制和新方式，近年来被各级政府应用于各个领域，逐渐成为转变政府职能、提高公共服务水平的重要途径。对于我省政府而言，在公共文化产品供给上做到主体角色分离，让政府做好决策者者和服务的购买者，让其它组织做好具体的服务落实工作。同时，在公共文化服务的供给上应以项目为单位，用项目的方式对社会资源进行招标，让在某一领域更专业的企业或者社会组织完成对公共文化服务的生产。据测算，在 2001 年至 2004 年间，我国公共服务的生产和递送中有 20%至 30%是由间接受政府雇佣的人员完成的，平均约有 1/4 的财政报酬支出是支付给政府系统外的人员，我国政府购买服务已达到较高水平。目前，我国的政府购买服务涉及公共交通、教育文化、社保民生、居家养老、医疗等方面，在公共文化服务方面，还属于新领域。而在这领域，我省南通市的很多做法值得在全省借鉴和推广。2006 年江苏省第十六届运动会在南通举办南通市政府成功举办了“十六运”开幕式暨大型文艺演出，该演出是由政府向南京华威公司购买服务获得的，通过这种购买服务将社会力量引入到公共文化服务体系中，提高了政府办事的效率和质量。南通市还引进购买了很多极具特色的文化项目，如《云南映像》、《同一首歌—走进南通》、《闪耀南通—2013 袁莎南通古筝音乐会》等演出，通过购买这些项目能够满足不同群体的差异化文化需求，让公共文化在保障基础性的同时也凸显多样性和丰富性。

但同时，政府购买公共文化服也存在质量不高、服务不佳等问题，需要不断改进。第一， 政府购买服务依然是“自上而下”，并没有切实考虑民众需求。在政府购买服务中，应建立市民文化需求调查制度，做好市民文化需求调药工作，做到“对症下药”，严格把关购买项目，择优确定承接主体。在这点上，可学习成都市的做法，成都市政府会定期开展有针对性的市民文化需求调查，在事实基础上的调查报告成为了政府购买公共文化服务的重要依据。这种文化需要报告需要在不同层面开展，可以是全市范围内的，也可以是区域性的，可以是综合性的，也可以是专项性的。其次，可聘请专家学者，设立智库，对政府购买公共文化服务项目进行科学论证，论证过程和结果向社会公布，主动接受社会监督。购买公共文化服务时，应根据《省级政府购买公共服务改革暂行办法》（苏财办〔2013〕2 号），每年年初确定当年需购买的公共文化服务项目，制定政府购买服务指导性目录，经费纳入当年财政预算，及时向社会公布。“通过委托、承包、采购等方式，按照公开、公平、公正原则，严格程序，竞争择优，确定承接主体，并严禁转包。”第二， 加大财政投入，拉平城乡和区域差距。《2012年中国公共文化服务发展报告》显示国内多数省区市的公共文化投入总量少、比重低，公共文化服务人均投入和人均文化事业费普遍“不及格”，江苏省名列其中。政府购买公共文化服务急需资金投入的是以下两方面：（1）对公共文化服务场所的资金补助。对博物馆、美术馆、图书馆、纪念馆堂、公园、爱国主义教育示范基地等免费开放的公共文化场所加大资金扶持，南京市江宁区汤山街道为引进公共文化服务，在社区专门开辟文化用地，承办公共文化服务的企业和社会组织都可以免费用文化场地。需要强调的是，补助资金需要纳入政府年度预算，确保各公共文化服务场所提高服务质量，增强服务效益，让社会公众享受到高质量的文化服务。（2）对多样性和丰富性演出的资金补贴。省内各市区县政府由于资金匮乏，引入的多样性演出相对较少，不能适应济发展水平较快的地域的人民群众的高层次文化需求。鉴于此，建议政府参考浙江省的做法，浙江省对省内的大剧院均予以财政补贴用于引入高雅演出，我省也可以通过补贴剧院、文化馆等专款基金，鼓励一些公共文化服务单位定期引入国内外优秀文化产品，满足不同层面的民众的精神文化需求。

（二）引入民营资本，增强公共文化市场的活跃度

目前我省的公共文化服务依然以政府单一的主导形式为主，在这种攻击模式中，政府又是公共文化服务的决策人又是公共文化服务的提供者，政府角色过多所造成的服务效率低下、质量不高等问题显著。我省需要切实转变过去单一的政府投入和运作机制， 积极引导社会资本投资文化， 逐步形成政府投资与社会投资相结合的多渠道、多元化的文化投资新机制和文化产业新格局。南通市在引进民营资本和社会组织提供公共文化服务方面依然取得了很多成绩。2006 年，海安县图书馆东侧兴建起了 3 700 平方米的少儿图书馆，这座少儿图书馆是全国第一家民办民营的少儿图书馆，该馆由海安县个体经营者王进注册 500 万元成立。该馆所占土地由政府划拨，管内设施和运营费用由王进个人承担，投入形成的有资产都归国有。这种办馆形式在国内尚属首家，是在文化服务方面政府与个人合作的大胆创新，这种引入民营资本的做法，增强了南通市公共文化服务供给市场的活跃度。此外，南通市自 2004 年起，每年在更俗剧院举办新年音乐会，邀请国外一流乐团来南通市演出，新年音乐会采用政府主办、企业冠名的方式，比如 在2013 年，南通市新年音乐会就邀请了国际音乐大师、世界音乐之都的豪华军团美国 Valpo 交响乐团来南通市演出，由于此次演出是国际水准，邀请的也是世界名家，费用较高，所以此次演出政府将冠名权对外出售，最终由南通五洲国际投资有限公司独家冠名。通过这种方式，政府为企业参与公共文化建设工作提供了平台，企业通过冠名的方式为政府解决了资金困难的问题，降低了观众购票成本对于企业而言，这也是企业挺高知名度和旅行社会责任的重要措施，政府、企业、百姓同时受益。将民营资本引入到公共文化服务的供给链中，大大提高了公共服务效率，促进了市场主体和社会主体发育，实现政府、市场和社会的和谐共赢。近年来，南通的博物馆建设也取得了菲人成绩，南通已享有“博物馆之乡”的城市美誉，目前全市共有各类博物馆、纪念馆 23 座，南通市区平均每 5万人就拥有 1座博物馆，这一指标达到了发达国家水平。近年来，南通围绕“名品濠河”的项目开发与建设， 建成了以南通博物苑为龙头的“环濠河文博館群”。 在博物馆建设的良好氛围下，南通中国眼科学博物馆、南通中国环境博物馆、南通中国技工教育博物馆等一批高水平的专业博物馆纷纷选择在南通筹建，南通“环濠河文博馆群”的规模还在不断扩大、质量正在不断提高，这些博物馆有超过一半对外免费开放，除去两座闭馆外， 其余也都正常开放。同时，南通市委市政府用政策吸引社会资本先后创办了南通蓝印花布博物馆、南通民间艺术馆、中国体育博物馆南通馆、南通长寿博物馆、南通风筝博物馆、南通板鹞风筝博物馆、南通中国上市公司实物股票收藏馆等 7座民办博物馆，占总数的 41.18%。这些民办博物馆的“掌门人”有的是收藏家，有的就是本行业的专家。在他们的引领和经营下，一些民营博物馆已成为南通文化传承的主力军。这些民营博物馆用自己的力量保护了南通当地的本土文化，在保护的基础上继承和创新，为南通市打造出了一张张文化品牌。同时，南通一些民营文化企业不花政府一分钱，做了许多政府想做但难以做到的事情。例如，南通第一座美术馆自2008年 5月 25日成立以来已举办了 《从列宾美院走来—第二代留俄艺术家油画作品展》、《邵大箴水墨画展》、《空而满的画面——沈忱画展》等 20多场艺术水准高、策展水平高的美术展览， 填补了南通长期以来缺乏高层次美术展览的空白；同时还举办了《西方艺术的收藏与鉴赏》、《中国画的创作与欣赏》、《一百年中国艺术的回顾与展望》等 10余场精彩讲座，为专业人士和对此领域感兴趣的市民提供了很好的文化精神享受。这种民营资本的引入，可以针对不同群体的不同文化需求展开服务项目，对于政府而言，需要保障的是大众的基本文化需求以及为这些文化需求提供制度保障，而民营资本可以利用自身的优势提供更具针对性的更具特色的公共文化服务。南通民营文化力量初露峥嵘，广东、浙江、上海、苏南等发达城市，无论是总量还是规模都无法相提并论，但南通的公共文化服务的发展速度还不够快，发展规模还不够大。中心美术馆开馆以来一直免费开放，输出公共文化服务，但要自己承担场租、策展等费用。同样，蓝印花布印染技艺申报“人类非物质文化遗产代表作”也远远超出了一个民营博物馆的力量所及。民营文化的生存和发展需要各方扶持。 事实上，随着民营文化机构的日益壮大，要求“公平竞争”、“国民待遇”的呼声也越来越高。政府如何调整现有公共文化投入方式，创造各种体制条件、政策条件、社会条件，营造良好的城市文化生态，保证公共文化产品和服务的有效供给，已是一个亟待解决的问题。目前， 民营资本参与公共文化服务或多或少存在以下障碍。一是思想障碍。长期以来，公共产品由政府垄断经营被认为是天经地义的事，似乎只有在这种情况下才会有社会公平，特别是那些投资浩大的项目，更不能由民营资本进入，普通民众对于一些民办的公共文化机构也保持警惕，这给民间资本进入公共文化服务领悟带来了思想壁垒。所以，首先需要扫清思想障碍，对这一问题有一清晰认识。公共文化产品的供给，从本质上讲，政府职责应该是如何对生产机构进行选择和监督，并为生产机构提供制度保障，其结果取决于公共产品生产的具体组织方式与特征，而不是对公共产品的生产经营进行垄断。国际上公共产品的生产经营方式主要有国有机构垄断生产、私人机构垄断生产和竞争生产三种类型。曾经世界上最长的跨海湾大桥———杭州湾跨海大桥的投资由地方民营资本唱主角，杭州湾跨海大桥主要投资来自浙江省地方政府和浙江民营企业，大桥总投资预计超过161亿元人民币，来自民间的资本占了总资本的一半，包括雅戈尔、方太厨具、海通集团等民营企业都参与了对大桥的投资。这种引入了竞争条件下的生产经营方式，选择了理论上最为高效的生产经营方式，值得借鉴。二是体制障碍。我国政府对民营资本进入公共产品生产经营领域的管理体制还不够完善，缺乏强有力的协调机构和高效运转的工作系统。民营文化企业更是没有名正言顺的“婆家”，得不到应有的管理、指导和扶持。三是政策障碍。促进民营经济发展、引导民营资本投资的政策体系尚未形成，放宽市场准入等相关具体措施和配套办法还不完善。非公企业与其它所有制企业平等准入、公平待遇原则贯彻落实不到位，政府在对公共部门和民间资本共同进入公共文化领域并为做到一视同仁。民营文化与国办文化都在参与文化建设，但政府往往更愿意购买国办文化提供的产品和服务，从政策、项目、资金、人才等各方面给予国办文化更多的支持，甚至还在为国办文化包办一切。民营文化在很多地方受到冷遇甚至排挤，政府不予重视，群众当然也不予认可， 其产业性和盈利性诉求很难得到支持和实现。四是法律障碍。税收、民办非企业、社会捐赠等法律法规不配套，操作难度大。如《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）第十五条对新创小企业降低公司注册资本限额的规定，既没有降低限额的幅度，又与《公司法》相矛盾。实施过程中，按前者执行违法，按后者执行又违规，实难操作。因此，政府在思想观念上要改进理念、在体制上要打破“多头管理”的困境为民营企业的公共文化项目尽早找到“婆家”、在政策上力保公平公正、在法律上不断完善保障民营资本的合法进入。

（三）培育社会组织，加强社会自治

当前，我国政府对于社会组织的登记注册管理还处于不断完善的阶段，特别是在引入社会组织参与公共服务供给当中存在准入条件过高，难以实现主体丰富化的问题。香港政府实行公共服务供给改革的做法启示我们在引入多样化供给主体的基础上，为了提高供给效率和质量，区分不同类型的公共服务确立差异化供给主体。以南京市为例，在市区两级注册的社会组织巳经达到家7473个，并在《慈善法》出台后其数量依然如雨后春笋般上升，这些社会组织在社区服务、社会事务、文体健身、维护权益、居民互助等多方面协同政府供给公共服务，在公共文化供给上也弥补了政府和市场的不足，提供了一些列针对不同人群的公共文化的差异性供给，但从整体上来看，目前提供公共文化服务的社会组织无论从数量上还是质量上都存在欠缺之处。江苏省政府应出台扶持社会组织发展的各项政策。首先是资金扶持，比如可以通过设立社会组织发展专项基金来资助社会组织的成立和能力建设，还可以通过税收优惠降低社会组织的运营成本。另一个是人才支持，政府可以用强有力的政策引导各方面人才尤其是专业人才进入社会组织，改变社会组织整体人员素质不高的形象，提高社会组织的专业化水平。最重要的是大力培育文化服务类社会组织。以“南通市崇川爱德社会组织建设中心”为例，崇川区政府为大力培育社会组织，建立该中心，爱德基金会将全面负责中心的运营管理，重点建设参与社会管理的社会组织，每年至少培育4个以上能承担社会服务项目的社会组织，积极引荐专业社会组织向目标人群提供优质高效的服务。可以将这种模式在全省的市（区）、乡镇进行推广，将专业的事交给专业的机构去运营管理，争取每个乡镇、街道至少有一个推广大众艺术、服务群众文化活动的社会组织，使其成为基层公共文化活动的服务者、组织者。然而社会组织协同政府供给公共服务的过程中，也存在着一些问题：第一，社会组织与政府部门在协同中的地位不平等，政府在协同中的主导性太强。第二，协同供给的实现方式较为单一，公共部门与社会组织之间没有形成竞争、社会组织之间也没有形成竞争，更没有结合公共服务的不同类型对于不同类型的社会组织采取差异化协同模式。政府对于社会组织而言，不仅是孵化、购买服务的关系，更多的应该是共同参与基础上的共建共赢。第三，政府部门在协同中对于社会组织的资金支持力度不足，特别是一些社区社会组织的社会资金筹措能力严重不足，而正是这些社区社会组织才无时无刻的在渗透到居民的日常文化生活中。第四，社会组织发展水平不均衡、社会组织发展形式不够丰富，专业化程度还有待提高。上述问题的实质在于社会组织在协同政府供给公共服务机制方面存在不足。为了改善社会组织协同政府供给公共服务的水平，基于社会组织与政府协同供给公共服务的理论分析，以及上海、香港和美国等促进社会组织与政府部门协同供给方面的经验，相应的对策建议如下：第一，改变政府在协同中主导性过强的态势，在思想上认识到不同协同主体地位的平等，建立政府与社会组织平等的伙伴关系；第二，促进社会组织合理竞争，结合公共服务具体特点采取差异化的协同模式；第三，加大政府对于协同社会组织的资金支持力度，同时对一些筹款能力弱的社会组织进行培训，在筹款能力上、项目运作上、组织宣传上、政府服务招投标上等造血能力方面进行培训；第四，提高社会组织的专业化、组织化和职业化程度，同时社会组织也要加强自身的创新能力，及时应对自己的受助群体开展形式多样的文化服务项目。

（四）勇于创新，有序推进公共服务供给模式多元化

与香港和美国相比，内地政府在公共服务供给模式的类型上虽然可以“比肩”，但在实施效果上还存在较大差距。创新能够为发展提供动力，在公共文化产品的供给模式上要大力创新，降低准入门槛，引入多样化主体，针对不同类型的公共文化产品确立差异化供给主体，打造政府、社会组织、企业与公众共同参与的协同供给模式。第一，创新工作思路， 统筹国办文化和民营文化。党的十八大报告提出， 要将提供基本公共文化服务作为文化工作的核心任务，激发全民族文化创造力， 提高国家文化软实力。要坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，文化建设也要认真落实这个基本经济制度。文化工程是一个宏大的系统工程，这是一个“润物细无声”的过程，文化建设与经济建设不同，它需要长期的坚持和不懈的投入，而所得到的产出也是一个厚积薄发的过程。习近平总书记指出，“国有与民营是文化的两种类别， 在文化大发展大繁荣的进程中， 民营文化的积极性、创造性、灵活性与国有文化的主流性、主导性、稳定性，可以在市场统一、资源统筹、体制改革、政策调整、混合建制的基础上发挥极好的互补效应。”文化部门要按照平等自愿、公平竞争、互惠互利的原则， 运用市场经济规律， 动员更多的社会力量、民营资本参与文化建设。文化部门要从高处考虑、地处着手， 用科学的方法动员全社会力量共同参与文化建设， 在全社会形成共建文化发展的良好环境和氛围。凡国家法律、法规未明确禁止的领域，都应允许民间资本进入， 同时对民间资本不能打压歧视，要为民间资本创造良好的进入环境，努力形成全社会广泛参与文化建设的新格局。第二，创新投资机制， 加快建立文化产业新格局。文化体制改革是促进文化大发展大繁荣的强大动力，是解放和發展文化生产力的根本途径。首先要完善改革工作领导机制，强化工作责任，明确党组统一领导、相关司局分工负责、改革办公室综合协调的领导和工作机制。同时也要不断深化推进文化部直属单位的改革，对现有事业单位职能进行梳理分类，属于从事文化生产经营活动、主要通过市场配置资源的单位，从事业单位中剥离转企，培育自主经营、富有活力的合格市场主体；保留事业性质的单位，进行必要的调整重组，深化内部改革，提高管理和服务水平；对文艺院团的改革主要是用人分配制度的改革，需要真正落实合同聘用制，打破“大锅饭”、终身制，打通艺术人才进出渠道，充分调动广大文化工作者投身改革、推动改革的积极性，创造有利于优秀人才脱颖而出的良好环境，为文化体制改革提供有力的人才支持。文化体制机制创新是深化文化体制改革的重点， 也是必须突破的难点。 全面发展文化， 单靠政府投资毕竟有限。为此，加快文化体制机制创新， 拓宽文化投融资渠道是一项十分紧迫的任务。文化产业目前被公认为是高风险、高投入、高回报的产业。实际上，国际经验也已充分表明，文化产 业发展中的一个关键环节就是投融资，而投融资中的一个关键点就是风险管理。以近年来众所周知的《中国好声音》为例，该项目是由华人文化产业投资基金与新闻集团合资成立星空华文传媒公司，下辖灿星制作，共同出品的。灿星制作先后成功引进和制作出全球最大选秀节目《中国达人秀》以及音乐选秀节目《中国好声音》。《中国好声音》源于荷兰节目《The Voice of Holland》，导师选择、节目环节设置都源自荷兰，但是导师与学员分享音乐道路的艰辛、家人朋友的支持等情节又融入了浓厚的中国文化和中国人的情感。华人文化产业投资基金关注市场需求，不仅严谨地评估《荷兰之声》《英国之声》在本土市场的表现，而且将节目在中国各大视频网站上的视频播放次数和网友留言收集起来，作为项目决策和实施的重要依据。对于这种引进民间资本提供公共文化产品，对于投资方和民众甚至广电来说，都是互利共赢的。目前， 民营经济已在我省的经济比重中占据半壁江山。我省完全可以借用发展民营经济的成功经验， 像支持民营经济那样支持民营文化， 对参与公共文化服务、捐赠公益性文化事业、民营公益性文化服务设施免费开放等行为， 落实补助、奖励、税收优惠等政策， 建立激励机制，切实转变过去单一的政府投入和运作机制， 积极引导社会资本投资文化。在做强做大报业集团、广电集团、出版集团、新华书店集团等国有龙头企业的同时，也要毫不动摇地鼓励、支持、引导民营文化发展，通过政策引导、资金扶持、业务培训、项目帮扶、税收优惠等方式鼓励其参与公共文化服务，逐步形成政府投资与社会投资相结合的多渠道、多元化的文化投资新机制和文化产业新格局。第三，创新市场主体，扩大文化供给的源头。政府的力量是有限的，无论是资金供给上、还是人员配备上都是有限的，并且对民众文化需求信息的掌握上也是有限的，正因为自身的有限性，所以需要调动民间的和社会的文化力量，而民间和社会的文化资源具有极大开发的潜力。随着社会的不断发展，人们的经济生活水平也不断提高，与之相对应的文化需求也不断呈现多样性和多元化的趋势，而传统的文化主体，如博物馆、图书馆、文化馆等已不能满足人民群众日益增长的多元化的精神文化需求， 必须大力培育结构多元、特色各异的新型文化主体，如民间个人收藏家、文化企业、社会组织等，它们能够运用自己的资源和特色为不同群体提供不同类型和不同层次的文化需求。通过这种激活文化市场主体的做法，强化市场主体之间的搏弈， 催生新兴市场主体。公共文化服务的供给是公益性的，但这种公益性可以通过市场经营的方式运作，政府应该鼓励不同主体运用不同方式参与到文化共建的体系中，通过民建公管、出让冠名权、社会投资自主经营文化项目、民营公有文化设施、社会捐助等方式，最大限度地动员社会各方面力量参与文化建设， 共建公共文化服务体系。第四，创新运作方式。政府主管部门应该积极搭建有利于多方参与的互惠互利、共建共赢的文化与经济融合的平台，拓宽文化投融资渠道，让更多企业成为公共文化服务供给系统中的一员。对于企业而言，可以把举办公益文化活动与自身的的品牌建设相结合，以“加多宝”为例，连续四年冠名“中国好声音”，并在2015年冠名湖南卫视春节联欢晚会，通过这种认购大型文化活动的举办权、和买断文化活动和文化项目的冠名权等多种形式， 参与公益文化活动， 宣传企业品牌、提高企业知名度、提升企业形象、创造新的经济推动力。在产品质量基本相同的情况下，消费者越来越多地开始从文化价值的角度考量企业的品牌内涵，因为也有越来越多的企业开始打“文化牌”，通过这种文化与经济的联姻，在实现社会效益最大化的同时也保障了企业经济效益的最优化。

参考文献：

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