我国生态保护中存在的问题探讨及建议

王瑛+邓学峰+胡家睿+何昌+包新荣

摘要：本文以祁连山自然保护区重大生态破坏事件为例，对我国生态保护中存在的问题和漏洞进行了剖析，并就我国今后的生态保护战略提出几点建议。

关键词：生态保护；问题； 漏洞；建议

中图分类号：X81 文献标识码：A 文件编号：2095-672X（2017）03-0270-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.03.149

Abstract：This article analysed the problems and loopholes of the ecology protection in China，gave some suggestions on the future development strategies of the ecological protection，taking the Qilian Mountains Nature Reserve as an example.

Key words：Ecology protection ；Problems；Loopholes； Suggestions

人与自然的关系是人类始终面临和解决的问题。现如今，我国的生态破坏已经达到了前所未有的程度。“十二五”时期，各级环保部门积极贯彻落实党中央、国务院关于生态保护工作的一系列重大决策部署，加大生态保护力度，在示范引领、系统保护、综合监管等方面取得积极进展。但总体上，我国生态恶化趋势尚未得到根本扭转，生态保护与开发建设活动的矛盾依然突出，生态安全形势依然严峻。祁连山国家自然保护区是我国西北最重要的生态屏障。承担着水源涵养、森林保护、调节气候与供水、冰川保护与野生动物保护等重要的生态功能。然而，2016年12月中央第七环境保护督察组在对甘肃省进行督查后发现，近年来祁连山国家自然保护区生态破坏严重，存在很多管理漏洞和掠夺式开发等问题。本文以祁连山自然保护区生态破坏事件为例，对我国生态保护中存在的问题和漏洞作了剖析，并提出了几点建议。

1 我国生态保护中存在的问题

1.1 缺乏切实有效的法律法规

我国生态保护相关的法律法规虽然很多，如《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中国湿地保护行动计划》等[1]，为我国的生态保护工作提供了充足的法律依据，对生态保护工作的开展提供了有利的帮助。但在实际实施过程中，不同的法律之间却存在着矛盾性，有些法律鼓励合理开发资源，发展地区经济，而有些法律要求严禁滥砍滥伐，严禁开采资源，相互矛盾。可以看出，我国的部分法律法规颁布时间较早，不能适应当前的发展形势。同时，有些法律仅仅是方向性的文字，没有具体的实施细则，存在假、大、空的現象。

1.2 各行政管理部门各自为政，缺乏有效的沟通和统一管理

生态保护是一项复杂的系统工程，涉及环保、农业、林业、海洋、气象、国土等多个部门。做好生态保护工作，需要各部门、各单位密切配合与团结协作。但由于目前的生态保护工作缺乏统一、有效的管理机制和专门的有话语权的管理部门，导致各管理部门间各自为政，缺乏有效的沟通和协作，审批和管理脱节、未批先建等问题时有存在，对生态保护工作极为不利。2016年12月祁连山国家级自然保护区掠夺式开发造成的重大生态破坏事件，就是因为各部门之间缺乏有效的沟通和统一管理，导致一些违规开采和违法建设的水电站在该自然保护区大量存在，对我国河西走廊的“生命通道”造成了严重的污染和破坏。

1.3 没有明确的红线界定

生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。生态保护红线是我国环境保护的重要创新制度，目前已上升为国家生态保护的重要战略，其划定对维护中国生态安全、资源合理利用、经济良性循环具有十分重要的意义，是中国经济社会可持续发展的基本保障。虽然，国家环境保护部在很多省份开展了生态保护红线划定试点工作，为在国家和省市层面的大尺度生态保护红线划定，提供了方法和案例[2][3]。然而，生态保护红线划定总体上仍处于起步阶段，划定方法和技术路线等仍在不断探索中，生态保护红线划定过程中仍存在一些亟待解决的问[4]。

1.4 生态补偿机制落后

生态补偿制度是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的，以从事对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用者为对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障的新型环境管理制度。生态补偿制度的缺失是造成生态保护与经济开发矛盾加剧的重要因素。目前许多保护区管理不善的重要原因之一就是良好生态系统的生态效益所产生的利益没有得到合理分配，如旅游、种养业、水力发电等，使保护区面临保护经费缺乏或当地社区生计困难和生活水平降低，而大量的受益单位并没有返还足够的经费来恢复其活动所造成的破坏和维护生物多样性，从而造成保护区及其周边地区的生态破坏[5]。

1.5 “吃面包”与“看风景”之间的矛盾突出

吃面包（产业开发）与看风景（生态保护）之间的矛盾依然是当前我国生态保护中存在的最尖锐的问题。随着我国经济的迅速发展，当地政府批建大批水电、交通和矿山开发等项目对自然保护区的生态环境造成重大的破坏，而且每当经济建设与自然保护区发生矛盾时，往往都是自然保护区让步。保护区需要依赖开发区内资源创收，扩大多种经营途径，草率地进行资源开发利用和旅游活动，对被保护对象造成严重破坏。如祁连山自然保护区内大量水电项目和矿山开发项目对核心区生态造成了严重的破坏，新疆哈纳斯自然保护区等开放核心区旅游，四川贡嘎山自然保护区在核心区内进行水电开发等。

1.6 生态追责力度不大，违法成本太低

我国目前还缺乏一部对地方政府生态环境损害进行终身追责的法规。依据我国目前现行的法律规定，只有当行政相对人受到实际损害才能追究地方政府损坏生态环境的责任，这有悖于预防为主的基本思想，也非常不利于保护自然生态。祁连山自然保护区重大生态破坏事件的惨痛教训充分说明，立法机关应加快完善地方政府生态环境损害终身追责制的法律体系，促进终身追责制的法律化和强制力。通过完善的终身追责制度督促地方政府更好地承担起其在生态领域中的职责，抑制其原有的不受环境生态法律约束的“官本位”思想[6]。

1.7 生态监测技术体系尚不完善，监测信息反馈机制落后，时效性差

生态监测既包括对环境本底、环境污染、环境破坏的监测，也包括对生命系统的监测，还包括人为干扰、自然干扰造成的生物与环境之间相互关系变化的监测[7]。这要求不同时间、空间尺度的监测信息必须具备可比性和连续性。然而，目前的生态监测技術仍不规范，生态监测指标和方法不统一，没有形成统一的监测网络体系和评估指标体系，导致监测数据缺乏可比性，对了解和掌握全国生态状况及变化趋势、提高生态监测整体能力、加强统一监测管理十分不利。

2 就我国今后的生态保护策略给出的几点建议

2.1 建立健全生态保护法律法规和标准体系

首先，应当建立严格的审批制度，从开发建设项目的立项环节抓起，尽量避免涉及自然保护区，确因需要占用或穿越自然保护区的国家交通、水利、水电等重大基础工程项目要严格履行相关报批手续，其他项目原则上不予批准立项。同时，制定有关生态保护、遗传资源、生物安全、土壤污染等方面的法律细则，制定生态环境质量评价、矿山生态恢复、生态脆弱区评估、自然保护区管理评估、生态旅游管理等法规和标准。把生态环境保护和建设纳入国家法制化管理体系之中，加大对重点区域和流域的重大生态破坏案件的查处力度。

2.2 成立有话语权的部门进行统一管理

祁连山自然保护区重大生态破坏事件背后一个很深层次的原因就是当地自然保护区的管理单位对本自然保护区内的资源开发和管理没有真正的话语权，导致该自然保护区的资源被肆意掠夺和开发。因此，急需成立有话语权的生态保护部门，对国家自然保护区和其他生态资源进行统一管理和保护，让更多的珍贵资源免遭破坏。

2.3 制定和完善生态保护经济措施

制定更加完善的生态保护经济措施，首先要将生态破坏和环境污染损失纳入国民经济核算体系，引导社会经济发展从单纯追求经济增长到注重经济、社会、环境、资源协调发展上来，建立生态保护经济政策体系。其次，要根据社区居民发展的需要，通过促进参与和利益共享，发展社区经济，提高社区居民的生活水平。

2.4 构建生态系统监控体系，建立天地一体化的监测体系

建立生态保护综合监控平台，对生态保护红线、自然保护区、重点生态功能区、生物多样性保护优先区域等的开发建设活动实施常态化和业务化监控，实现由被动监管转为主动监管、应急监管转为日常监管、分散监管转为系统监管。生态监测应建立“天地一体化”的生态监测体系，转变过去单纯地通过进行生态因子监测而了解环境质量的理念，增设地面站点，从宏观和微观角度来多层次，全方位地全面了解生态环境的质量状况。同时建立并逐步完善生态系统监测网络，加强对重点生态系统的科学研究，开展生态系统脆弱区和敏感区的监测，建立生态监测和预警网络，提高生态系统监测能力，在此基础上对生态环境质量进行评价。优先建立国家重要生态功能区的生态状况监控体系，建立重大生态破坏事故应急处理系统。

2.5 加大生态保护和建设的投入，加强能力建设

目前我国自然保护区的投入是多级多部门的，既有主管部门的， 也有地方政府的， 采取上面拨一点， 地方“配套”一点的方式。这种投入体制职责不清、权利不明， 地方配套很难到位。而且一些地方还“层层剥皮”，直接影响了保护区的建设和管理。在今后的发展中应充分利用市场机制建立合理的、多元化的投入机制，不断拓展生态保护和建设投融资渠道。在加大政府投入的同时，积极引导和鼓励企业、社会参与生态保护和建设。建立健全生态审计制度，对生态治理工程实行充分论证和后评估，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益与社会效益的统一。

2.6 加强监督管理，防患于未然

定期或不定期开展自然保护区的评估、考核，实施动态管理，推动自然保护区的建设和发展。发挥战略环评和规划环评事前预防作用，减少开发建设活动对生态空间的挤占，合理避让生态环境敏感和脆弱区域。强化矿产资源开发规划环评，优化矿产资源开发布局，推动历史遗留矿山生态修复。同时明确地方政府、保护区管理机构、主管部门的责任，禁止随意调整保护区范围界线，严肃查处国家级自然保护区内的违法资源开发活动，追究有关人员的法律责任。以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理。合理确定和布局大坝建设，加强调度监管，有效保障最低生态需水量；加强生态设施建设，科学合理开展水生生物增殖放流。合理布局旅游基础设施建设，基于生态承载力确定游客数量。推动交通设施建设合理避让生态环境敏感区域，加强生物廊道建设，减少生态阻隔；加强交通设施建成后的生态恢复和运营期的管理，从而加强开发建设活动的生态保护监管。

2.7 完善切实有效的生态补偿机制

建立 规范化、标准化、动态化的自然保护区生态补偿制度。首先，各地各部门积极探索生态补偿制度建设，目前已初步建立了草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度等。今后，需在顶层制度层面明确生态补偿责任和生态主体义务，为生态补偿机制的规范运作提供法律依据，不断推进生态补偿的制度化和法制化。其次，要在建立科学的生态价值评价体系前提下，加快建立生态补偿标准体系和生态补偿效益评估机制，完善分类及测算方法，分别制定生态补偿标准，逐步建立生态补偿统计信息发布制度。最重要的是完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益

纳入经济社会发展评价体系，使之成为建立生态补偿制度、推进生态文明建设的重要导向。同时，科学的生态补偿制度一定是动态化的，能够

反映生态修复成本的不断提高，反映生态环境损害叠加累积的效应及逐渐恶化的趋势，反映人们对生态文明建设成果的更高需求，以可持续的生态补偿保障经济社会可持续发展，实现人与自然和谐发展。

2.8 建立和完善生态保护终身追责制

立法机关应加快完善地方政府生态环境损害终身追责制的专门法律体系，尽快对现行的法律、法规及规章制度进行梳理，删除相互间有冲突的规定，进一步完善地方政府生态环境损害终身追责制的法律条款，从宏观上健全和提高法律法规中地方政府生态环境损害终身追责条款的比重，进一步增强法律法规的公信力、权威性，填补地方政府生态环境损害终身追责制的法律缺陷。

参考文献

[1] 余久华，吴丽芳.我国自然保护区管理存在的问题与对策建议[J].生态学杂志.2003，22（4）：111-115.

[2] 国务院办公厅.国务院关于加强环境保护重点工作的意见[EB/OL].（2011-10-20） [2017-02-23]. http： //www.gov.cn.

[3] 蒋大林，曹晓峰，匡鸿，等.生态保护红线及其划定关键问题浅析[J].资源科学.2015，37（9）：1755-1764.

[4] 喻本德，叶有华，郭微，等.生态保护红线分区建设模式研究——以广东大鹏半岛为例.生态环境学报，2014，23（6）：962-971.

[5] 权佳，欧阳志云，徐卫华，等.中国自然保护区管理有效性的现状评价与对策[J].应用生态学报.2009，20（7）：1739-1746.

[6] 黄桂花，赵金芬.地方政府生态环境损害责任终身追责制初探[J].商丘职业技术学院学报.2015，14（1）：7-8.

[7]张治军，唐芳林，周红斌，等.我国生态监测发展与展望[J].林业建设，2012（5）：21-25.

收稿日期：2017-05-13

作者简介：王瑛（1981-），女，在读博士，工程师，现就职于甘肃省环境监测中心站，研究方向为环境监测及生态科学相关的研究。