美国制造业回归及相关政策走向分析

丁明磊+陈宝明

在全球化不断发展的今天，美国特朗普上台执政带来的诸多变局将对世界各国产生巨大影响。

美国新政府制定政策面临的形势

尽管上一届美国政府做出了一系列努力，但短期内美国仍未摆脱经济增长停滞的阴影。奥巴马执政期间（2009年1月-2017年1月），把改革重点放在促进创新和振兴实体经济上，通过综合运用政治、军事、外交和金融手段形成服务于创新经济发展的组合支撑工具，使创新战略成为美国经济发展的核心战略。从加大关键领域的创新扶持力度、促进美国长期经济增长的优先领域以及引领美国第三次创新创业浪潮等方面推进以科技创新引领的结构性改革。应该说，奥巴马围绕科技创新开展的结构性改革为美国经济复苏和向好增强了核心源动力和奠定了雄厚基础，但历史没有留给其充足的时间去继续实践。在其8年任期结束时，扩大的贫富差距、复杂的企业税赋政策、弱化的教育体系，以及党派政治僵局，使美国经济存在长期陷于增长停滞的巨大风险。统计数据显示，2009至2016年间，美国GDP年均增速在1.4%左右，奥巴马也成为美国现代史上首位任期内任何一年经济增速都没有超过3%的总统。

特朗普将“使美国再次强大”的矛头指向了全球化和中国制造。制造业空心化和劳工阶层大量失业的现实，加之国内基础设施破败，使得美国制造业及其附属服务业工作机会大量流失，劳动生产率增速滑落到20世纪80年代水平。在经济全球化过程中，广大劳工阶层的利益受损（平均小时工资和周薪甚至低于1973年）却被精英阶层忽视。在特朗普看来，美国之所以变得不再那么强大，主要有以下原因：一是源于克林顿总统（任期1993年1月-2001年1月）以来历届政府的一系列错误政策，包括：（1）美国在北美自由贸易协定（NAFTA）、中国加入世贸组织等国际贸易谈判中让步太多，未能充分保护本国制造业；（2）放任大量非法移民进入美国，争夺本国人的就业机会并拉低了工资水平；（3）在全球，推广“民主”意识形态而错误地发动多次消耗巨大的战争，并为盟国承担了太多国防支出，从而导致国内基础设施和民生工程投资不足。二是中国吸走了美国的制造业资本，而把美国从第一制造业大国的地位上挤了下去。正是中国经济，尤其是制造业的发展使中美经济之间更多地呈现出竞争性。

“美国优先”是特朗普执政的基本哲学与政策核心，即以符合美国经济利益作为指导政策制定的首要标准。特朗普“美国优先”的核心原则，也是其最基本的执政哲学。在“美国优先”的执政理念下，特朗普很可能会更有效地利用美国现有的国际地位，采取各种非常规手段改变各种游戏规则，为美国创造就业机会并促进经济增长。

美国相关政策实质是制造业回归

特朗普支持的制造业回归，是要将“流向海外的制造业就业机会重新带回美国本土”。特朗普并不是第一个提出“制造业回归”口号的美国总统。早在2012年，奥巴马就提出了相关议题并实施了“国家制造业创新网络”（NNMI）计划，推动国会于2014 年年底通过《振兴美国制造业和创新法案》（RAMI 法案），赋予商务部部长建立和协调国家制造创新网络的权利，为深入实施NNMI 计划奠定了法律基础。在其执政期间已建成9家制造业创新研究院（计划到2022年建成45家）。2016年9月，“国家制造业创新网络”正式更名为“制造美国”，意味着美国制造业创新战略进入一个新阶段。有别于奥巴马政府侧重依靠创新发展先进制造业的“再工业化”路线，特朗普支持的制造业回归，是要将“流向海外的制造业就业机会重新带回美国本土”。美国劳工部数据显示，美国制造业的从业人口从1979年达到1900万后逐步下降，在2000-2010年间，美国制造业岗位数从1730万急速下跌，到2016年约为1230万。与此同步的是制造业岗位数量占美国就业总数的比例也在逐步下降。在20世纪60年代，制造业创造了美国24%的就业岗位，到20世纪80年代下降到19%，2016年全美只有8%的就业者还在从事制造业行业。特朗普在美国总统大选期间就承诺要让流向海外的制造业就业机会重返美国，在2017年3月的首次国情咨文中，他提到“要把几百万工作岗位带回美国……”

促进制造业回流的政策有可能影响美国制造业企业的升级与全球化布局。实际上，美国制造业的产出并没有下降。美国国会研究室（CRS）2016年发布的《国际视角下的美国制造业》报告显示，2015年美国制造业创造了6.2万亿美元，占美国GDP的36%，除了经济危机的年份，美国制造业的产出还是基本向上增长。根据美国经济分析局（BEA）的数据，按照不变价格计算，美国制造业增加值占GDP的比重，1960年就稳定在了12%左右，2015年为11.66%。应当看到创新因素在全球制造业迁移过程中的重要推动作用，制造业创新的真正拉动力是市场。虽然新政府宣称要进一步降低企业所得税，并有可能采取一些措施对回流企业给予资金等方面支持，以使得它们将工作岗位带回美国，但在美国本土布局产业链、雇佣更高成本劳动力，仍有可能使美国制造业企业的成本进一步加大，可能在一定程度上限制美国制造业企业的研发投入与全球化布局。

特朗普政府在财政预算中拟削减对先进制造业研发的财政资助。奥巴马政府在2017 财年预算案向NSF、国防部、能源部、商务部等部门投入总共20亿美元，用于支持先进制造研发。而在今年3月公布的特朗普政府2018财年预算案中，特朗普表示其核心目标是在不增加联邦政府赤字的前提下，重塑美国的军事实力。为此将加大国防、国土安全和退伍军人保障三个领域的投入，同时大幅削减政府开支与对外援助，包括教育科研和环保等经费。能源部、商务部等19个部门的预算被削减，包括终止商务部“制造拓展伙伴计划（MEP）”的聯邦资助。MEP计划已作为“国家制造业创新网络计划（NNMI）”的一部分，通过建立覆盖全美的制造创新服务中心网络，为中小制造业企业提供各类技术与创新服务，其约一半的运营资金（1.24亿美元）来自联邦预算。虽然特朗普今年3月提交的2018财年预算案仅是一个预算的概要，缺少关于支持制造业发展的专门明细，但种种迹象表明在先进制造方面的联邦研发经费投入削减很可能成为现实。

对美国新政府制造业回归及相关 政策走向的一些预估和判断

制造业回归符合美国创新战略 大框架

可以预见，“美国优先”仍然是影响特朗普政府各项政策，包括制造业回归政策走向的关键。奥巴马执政期间，连续发布三份国家创新战略文件，推进以科技创新引领的结构性改革，对遭受金融危机重创的美国经济来说，应该是一剂综合政策的良药。特朗普对外实行贸易保护主义，对内进行减税和放松管制的新自由主义，对美国经济来说可以称得上是一剂猛药。虽然在贸易、金融、财税等方面有一些大的举措，但可以看出其施策方针无意推翻，甚至没有脱离美国创新战略的大框架。而且，无论是奥巴马还是特朗普都认识到，只有制造业保持优势才能保持美国未来发展的创新优势，重新获得制造业竞争优势需要创新链条的重构。相对于奥巴马，特朗普只是更加聚焦眼前，如推进基础设施建设、促进制造业就业回流等。

美国科技创新施策重点可能大调整

目前特朗普施政的重点在于解决美国贫富差距扩大、制造业空心化和劳工阶层大量失业等尖锐问题，必须做出新的制度安排来回应贫富分化与社会撕裂的现实危机，发展出一种在技术变革和全球化受益集团及受损集团之间进行利益再平衡的政策设计。因此，相对于前任政府聚焦先进制造业，未来特朗普的制造业创新政策可能会相应做出较大的调整，表现为：

基于美国私营部门雄厚的研发基础，美国制造业重大技术研发可能由之前的政府引导私营部门的公私合作逐步变为更多由私营部门主导。通过政府支持企业研发实验室，如1980年代的AT&T的贝尔实验室、柯达、IBM 实验室所做的那样，来引领美国制造业创新的方向，重振美国制造的辉煌。

对于前任在制造业“产业公地”方面的大量投资及一系列努力可能减少支持力度。奥巴马政府发起的“NNMI计划”并出台《NNMI战略规划》，认为美国过去由各种专有技术、产业运作能力和专业化技能所形成的“产业公地”受到侵蚀。制造业的未来挑战，仅靠企业、研究院所或政府都无法独立解决。必须填补国家技术创新体系的空白，在国家层面上加强对创新机构和资源的战略协调，实现公私创新资源协同共治。此外，奥巴马还大力呼吁设立公私合作制造业投资基金，鼓励更多私營部门投资技术密集型制造业的新产品研发和应用。而新政府很可能在短期内减少支持力度，2018财年预算案中拟对相关经费的削减就是一个风向标。

新贸易政策可能对制造业产生 较大影响

特朗普宣称要对中国等国的进口商品征收重税，要求美国公司将工厂搬回美国，并将对工厂设于海外的美国企业征收高关税。虽然尚未推出实质性的威胁政策，但新政府对美国贸易架构的重塑已经是势在必行。特朗普带有浓厚贸易保护主义的政策如付诸实施，可能使美国制造业发展受到实质损害。特朗普宣称的贸易保护政策表面上看保护了美国工业，但实际上是一把双刃剑。美国经济的优势之一，就是拥有许多依靠创新、品质和营销主导市场的全球性企业，它们依托全球供应链进行产品的设计和制造，从而实现成本最优化，这也是美国企业得以在许多行业成为领军者、获取利润的主要来源。强硬贸易保护主义政策不仅会破坏原有的全球产业链分工和产业生态，大幅提升美国企业成本，使其在海外市场竞争中处于不利地位，而且一旦爆发贸易战，美国的制造业及其他依赖出口的行业将首先遭受重创。

中美围绕制造业创新的一系列举措将成为竞争焦点

中美之间的经济关系正在或者已经从之前的产业互补关系转变为产业竞争关系，我国的劳动力密集型产业尤其是制造业正在全球失去低成本竞争优势，正在艰难地进行产业升级，特朗普的减税、放松管制和大力发展页岩气等措施无疑会进一步削弱中国制造业的成本优势，美国的再工业化也绝不可能是发展劳动密集型产业。在资本和技术相对更密集的行业中，知识产权保护、创新能力和工人职业素质的重要性大大上升。应当看到，成本结构的变化并不是问题核心，全球制造业大迁移背后的真正动力是技术创新和产业升级。

同时，我国劳动力成本处于快速上升期，对我国制造业竞争力的影响始终受到广泛关注。在国际上，单位劳动成本（ULC）是衡量产业或国家竞争力的重要指标。单位劳动成本是劳动力成本和劳动生产率之比，反映了一国劳动力成本与劳动生产率的相对变动情况。但根据诸多学者的研究，从单位劳动成本的绝对水平看，我国仍然具有较为明显的优势。远低于美国、德国、日本、韩国、墨西哥等（图1）。在2013年，我国制造业的单位劳动成本是德国的29.7%、韩国的36.7%、美国的38.7%，但单位劳动成本增长速度快于这些国家，包括泰国、菲律宾等新兴市场国家。2004-2013年，我国制造业单位劳动成本（工资与劳动生产率之比）上升了59.7%，尤其是2010-2013年出现加速上涨的势头。这种趋势如果继续延续，将对我国制造业的比较优势和竞争力产生极大负面影响。

从长期看，劳动生产率不断提升是保持单位劳动成本优势、维持我国经济竞争力的终极源泉。而提高劳动生产率的主要途径在于推进科技创新和深化结构性改革，这对科技发展及经济结构调整提出了更高的要求。

我国的对策建议

“特朗普时代”对世界发展格局来说可能是一个最坏的时代，又或许是一个最好的时代。毋庸置疑的是，未来机遇和挑战并存，当务之急是抓住机遇，有效应对挑战。应当看到，特朗普经济、贸易、产业及创新政策的实施还有巨大的不确定性，把这些政策组合作为谈判筹码，在实施过程中必然会受到来自美国国内国际各种因素的掣肘，这无疑会给我国的制造业创新战略的定位和调整留下空间。为此，本文提出以下政策建议：

制定以单位劳动成本为核心的制造业国际竞争策略

我国劳动力成本低的比较优势在弱化已是事实，未来要以全面持续提高劳动生产率为主线，深入推进以科技创新为核心的供给侧结构性改革，建立起以创新驱动为主的动力结构，充分发挥劳动生产率和劳动力成本的综合效应，形成综合的单位劳动成本优势，全面提升制造业国际竞争力和经济增长质量。

加快推进产业智能化、数字化、 网络化、绿色化升级

把智能化、数字化、网络化、绿色化作为提升制造业竞争力的技术基点，推进各领域新兴技术跨界创新，构建结构合理、先进管用、开放兼容、自主可控、具有国际竞争力的现代产业技术体系，以技术的群体性突破支撑引领新兴产业集群发展，推进产业质量升级。促进人工智能与制造业各领域深度融合，形成大数据驱动、泛在共享的智能经济形态，有力支撑实体经济发展，全面提升经济发展整体质量和效益。前瞻布局人工智能重大科技项目，加快人工智能关键技术转化应用，促进重点领域智能产品创新。

加快提高制造业创新的战略牵引 和源头供给能力

立足我国国情，加强制造业创新重大载体布局，加快建设一批国家技术创新中心、制造业创新中心等，打造引领发展的战略科技力量和平台，引导一批高水平科研事业单位，瞄准产业重大需求，提供持续有效的系统性技术供给。加快大型数据库、公共检验检测平台等科技基础设施建设，以及高速低费、泛在智能、安全可控的新一代国家信息基础设施建设。深入实施国家技术创新工程，引导企业建设高水平研发机构，培育形成一批创新能力突出、全球技术领先、品牌影响力强的创新型领军和骨干企业，进入全球百强行列。

加大全球产业创新高地的建设力度

加大科技创新开放的步伐，完善从技术研发、技术转移、企业孵化到产业集聚、集群的一整套企业创新和产业培育体系，形成一批世界级创新高地和增长极，辐射带动区域创新水平全面提升，促进形成世界级产业集群。引导和支持我国企业围绕“一带一路”开展全球创新布局，引导移动互联网、云计算、大数据、物联网等企业与沿线国家合作，推动北斗导航、高铁、核能、超算中心等先进产能、重大装备、技术标准和品牌走出去。