法律实施的基本范畴论纲

摘要：中国特色社会主义法律体系形成后，法律的有效实施成为我国今后法治建设的关键问题。解决法律实施的问题，应当研究法律实施的基本范畴，探求法律实施的基本规律。法律实施是一个与法律、法治和国家治理能力相关的概念，法律能否实施、能否有效果地实施、能否有效率地实施，是衡量法治建设水平和国家治理能力现代化的重要依据。法律实施的研究，应当关注法律实施的主体、方式、领域、成本等基本范畴。法律实施的主体论，研究法律的公共实施与法律的私人实施的问题。法律实施的方式论，研究法律的硬实施与软实施的问题。法律实施的领域论，研究法律在国家生活、社会生活和公民个人生活中实施的问题。法律实施的成本论，研究如何通过优化资源配置实现法律实施优化的问题。法律实施是跨学科研究，探讨法律实施的基本范畴和基本规律，可以作为设计、构建法律实施具体路径的参考依据。在具体设计时，在方法论上需要强调类型化与掌握平衡的问题。

关键词：法律实施；法治；中国特色社会主义法治体系；执法；司法

中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）06-0129-07

中国特色社会主义法律体系形成后，我国总体上解决了有法可依的问题。在此背景下，法律能否有效实施，成为法治建设的关键问题。关于我国法治建设中存在的问题，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）将其概括为三个方面。①从法的运行的角度看，这三个方面的问题分别对应了立法方面的问题、执法司法方面的问题和守法方面的问题。广义而言，执法司法与守法，都是法律实施的问题。关于法律的有效实施问题，1978年党的十一届三中全会就提出社会主义法制建设的十六字方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，除“有法可依”外，“有法必依、执法必严、违法必究”都是关于法律实施问题的顶层设计。改革开放30多年来，尽管我国的法治建设取得了历史性成就，但法律实施领域的主要问题仍然存在。对此，《依法治国决定》指出，“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重”。“这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。”有法不依、执法不严、违法不究，这三个方面构成法律实施问题的核心，执政党已经将其列为“必须下大力气加以解决”的问题。

解决法律实施的问题，首先需要在理论上搞清楚法律实施的基本范畴，探索法律实施的基本规律。近代以来西方法学的很多流派对法律实施问题均有研究，但观察角度、分析方法、解决思路也均有不同。本文仅以分析法学派、社会法学派和经济分析法学派为代表，提炼其关于法律实施的核心观点并予以说明。分析法学派最先划定出“法理学的范围”（奥斯丁），明确“法律的概念”（哈特），将法律理解为“规范的体系”（凯尔森），总体而言，分析法学派将研究视角聚焦到法律规则、法律规范、法律体系内部，对于法律的实施有所关注②，但显然不是其研究重点。社会法学派将法律看作一种社会现象和社会控制的手段，研究法律制度的社会效果，研究使法律规则生效的手段（庞德）③，探讨社会生活中的“活法”（埃利希），为法律实施的研究提供了丰富的知识和理论储备。经济分析法学派则直面法律实施的效率（efficiency）问题，以经济学方法对法律执行的方式、效率以及资源如何分配等问题进行了定量和定性分析，产生了大量相关文献。④

我国法学界关于法律实施的传统研究思路是先分析當时执法、司法中存在的问题，然后把解决方案归结为完善制度建设、落实法律责任、加强对执法司法主体教育等；还有一部分研究成果从提高法律意识、树立法治信仰等角度，探讨解决法律实施的对策。进入21世纪以来，一些学者超出“就事论事”的层面，从立法、执法、司法、法学研究、法律传统、宪法的角度，着手解决法律实施的难题⑤；还有的学者在部门法领域内，对本部门法律的执法、司法情况进行了描述，并试图解决其中的问题。⑥ 本文则尝试从基础理论方面进入法律实施的研究，探讨几点法律实施的基本规律，进而为设计法律实施路径、优化法律实施创造条件。

一、法律实施的基本概念

关于法律实施的概念，国内主流法理学教科书已有界定。通常是从法的运行的视角，将立法、执法、司法、法律监督和守法这五个环节视为动态的法的运行过程，并通常将立法称为法的制定，将执法、司法、法律监督和守法称为法的实施。稍有争议的是，守法是否属于法律实施的问题。如果从实施方式上看，将法律实施划分为自动的法律实施与非自动的法律实施，守法自然可以归为法律实施的一种类型。关于法律实施的概念，还有学者详细辨析了其与法律效力、法律实效、法律效果、法律效率等相关概念的联系与区别。⑦

将研究视角从定义转向研究对象，可以概括出法律实施所涉及的本质特征，揭示其意义。在对基本概念界定没有太大争议的情况下，本文在“提取公约数”的意义上使用法律实施这一概念，重点不是从定义出发研究问题，而是力图“看到这些词所言及的实际对象”，“用对词的深化认识去加深我们对现象的理解”⑧，试图观察法律实施这一复杂现象，揭示隐藏在这一现象内部的规律。

首先，法律实施是一个与法律相关的概念。自从19世纪分析法学派产生以来，法学有了区别于哲学、伦理学、政治学的研究对象，那就是实在法本身，法学研究的主流方法，开始侧重于从实然角度分析问题。分析法学侧重于从静态角度分析法律本身，这是法学研究专业化、学术化、科学化的趋势使然。但就法律实施这个范畴而言，单纯从法律规则、法律规范、法律体系内部进行研究，从构建制度、优化制度、完善制度的视角提出对策，很难达到预期的目的。因为法律实施是一个动态的范畴，其更关注法律遵守、执行、适用的实际作用、效果和效率。其中，法律遵守强调的是守法主体依法行事（权利、义务、权力、职责等）。现代国家强调法律面前人人平等，故而守法主体具有普遍性。⑨ 在我国的法治体系中，法律执行主要是指行政机关的执法活动，因为行政权与执行法律密不可分。⑩ 法律适用主要是指司法机关将法律规范适用于具体案件的活动，包括人民法院的审判活动和人民检察院的法律监督活动。{11} 将法律监督活动纳入法律实施的范畴，不仅符合我国法治体系的实际情况，也有助于从我国国情和中国特色社会主义法治体系的实际出发，解决我国法律实施的问题。法律的遵守、法律的执行和法律的适用，在横向维度构成法律实施这个范畴的主要内容；从纵向维度看，法律实施主要关注法律施行的作用、效果和效率。法律施行的作用（role），即法对社会关系产生的实际影响。由于法律具有国家意志性，因而法律施行能否产生实际影响，关系到能否实现法的目的，兹事体大。与此相近的概念是法律实效，即“人们实际上就像根据法律规定的应当那样行为而行为，规范实际上被适用和服从”，即“人们的实际行为符合法律规范”。{12} 法律施行的作用维度，衡量的是法律能否实施的问题，侧重于考察法律关系、法律体系，是分析法学方法运用的主要领地。法律施行的效果（effect），即法律实施的结果如何。如果一部法律得到普遍的适用和服从，就可以断定，这部法律的施行有很好的效果。在中国的语境下，法律施行的效果，不仅有其实现法律目的的意义，还具有社会对法律施行情况进行评价的意义。我国一些地方进行的法治评估实践，一些学者从事的法治评估研究，在一定程度上解决的就是法律实施的效果问题{13}，同时，法律施行的效果，离不开对法律与社会、法律与道德等范畴的深入研究，这是社会法学方法运用的重要领域。法律实施的效果维度，衡量的是法律能否有效实施的问题。法律施行的效果是定性的判断，如果需要定量的分析，还需考察法律实施行的效率（efficiency）。效率是经济学使用的核心概念，将其用于衡量法律实施的状况，考查法律制度成本与收益之间的定量关系，进而对稀缺的资源进行科学合理分配，是法经济学研究的重要成果。法律实施的效率维度，衡量的是法律能否有效率地实施的问题。通过横向与纵向这两个维度的分析，可以大致界定出法律实施这个范畴的平面范围。

其次，法律实施是一个与法治相关的概念。法律是一种社会规范，可以说，在人类社会的历史上，从法律产生之日起，就存在能否有效实施、如何有效实施的问题。在古希腊，亚里士多德提出的法治思想影响至今，他认为，法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从；而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。{14} 在这里，他将法律的有效实施作为法治的要义。因此，从法治的经典定义来看，法律实施实际上是与法治密切相关的概念。我国改革开放以来的顶层设计均将执法司法守法等法律实施问题，作为当时的社会主义法制建设以及当前的全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的核心内容。这表明，在我国，必须从法治的高度认识法律实施问题，将法律能否实施、能否有效果地实施、能否有效率地实施，作为衡量我国法治建设水平的主要依据。同时，法律实施问题的不断解决，也应当成为进行法治建设的重要抓手。

最后，法律实施是一个与国家治理能力相关的概念。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系可以理解为制度范畴，而国家治理能力则是制度实施的范畴。对此，习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”{15} 由此可见，法律实施能力是国家治理能力的一个重要内容，即运用法律治理社会各方面事物的能力。实现法律实施能力的现代化，对于推进国家治理能力现代化，进而完善和发展中国特色社会主义制度，具有重要意义。因而，当前急需推进法律实施能力现代化的研究，确定法律实施的基本范畴、探索法律实施的基本规律，只是其中的起步工作。

二、法律实施的主体论

由法律实施的基本概念出发，可以对法律实施这一范畴进行基本的类型化划分，进而分析不同类型法律实施的规律。当然，对于研究事物的规律而言，任何分类都是有局限的，为避免这种认识的局限性，可从多个视角对同一事物进行多种分类。传统上，从实施主体和实施过程的角度，可以将法律实施分为法的遵守、法律执行和法律适用，这样就进入法律实施的三个主要领域，但这种划分方式不利于进一步抽象、提炼跨越这三个领域的一般性规律。一些法经济学研究者试图改变观察视角，从法律实施主体的公私属性着手，将法律实施分为公共的法律实施（public enforcement of law）与私人的法律实施（private enforcement of law）。

兰德斯（William M. Landes）和波斯纳（Richard

A. Posner）在1975年的一篇論文中认为，经济学家开始关注法律执行的过程以及法律规则的实质内容。关于法律执行问题的一项重要研究，就是公共执法者与私人执法者（public and private enforcer）之间恰当且实际的责任划分。{16} 尽管贝克尔（Gary Becker）和斯蒂格勒（George Stigler）的建议看起来是革命性的、完全非现实性的，法律的私人执行在现存的社会和经济体系中却是可以感知的现象。在执行合同法、侵权法、财产法的领域，国家的角色仅限于建立一套法院系统。实际上大部分正式和非正式的合同得以执行，仅基于断绝与违约者未来交易的潜在威胁。{17} 贝克尔和波斯纳的论文进一步论证了，私人执行在效率上明显优于公共执行，现存的私人执行与公共执行的划分接近最优的划分。{18}

公共的法律实施与私人的法律实施这种分类是法经济学提出的，这一理论来源于对美国法律实践的提炼和总结。首先，19世纪以来，在美国的商业规制中即存在私人执法的传统。一个重要的19世纪的例子是，联邦反托拉斯法规定三倍赔偿的权利。该法的立法者认识到，当时的美国司法部羽翼尚未丰满，在最好的情况下也仅能建立一种不稳定的机制保护小企业免受大企业的侵害。由于受到反托拉斯法规制的大型商业托拉斯都是有政治势力的组织，它们可以威胁甚至颠覆法律的公权力执行。因此国会作出的评估是，要想使反托拉斯法得到执行，主要应当依赖私人律师为法律所保护的小商人提供顾问和代理服务。{19} “在今日美国，法律的私人执行是执行证券法、消费者保护法、民权法、反托拉斯法和环境法的基本方式。”{20} 其次，即使在美国的司法系统中，也确立了促进法律的私人执行的目的。卡林顿（Paul Carrington）认为，“不同于其他国家，美国的司法组织不仅仅是被设计为解决民事争议的，也被赋予促进法律的私人执行的目的，而这一职能在其他国家通常是公法性质的”。{21} 这一目的反映了美国公民对不得不依赖的政治组织及政府官员的广泛的不信任。“许多规则被制定出来，以民事金钱判决的形式事后规制商业行为，而非以官员许可或者不许可的事前规制形式。”{22}

法律的私人执行的思想，尽管是美国法律实践的产物，但对于完善法律实施的效果而言不失为一个有益的思路。我国的传统理论和实践都侧重于国家在法律实施中的作用，对于私人在法律实施过程中的作用，往往停留在法的遵守的层面上，对于私人在法律执行、法律适用中的作用认识、强调得不够。总的来说，私人在执法、司法中的作用，现行法设立的机制主要包括举报、检举、起诉、投诉、申请等，这种机制具有三个特点，一是执法程序、司法程序的启动，依靠私人的发动；二是在程序的进行中，私人没有主导权；三是对执法和司法的事项，私人没有处置权。为了强化法律实施的效果，当前，有必要通过创新体制机制，发挥私人在法律实施过程中的作用，特别是发挥公民、法人和社会组织在执法、司法中的作用。基本思路是提倡公私合作的治理思想，在特定的执法、司法领域，将部分权限赋予私人，利用法律机制和技术手段，扩大他们对执法、司法活动的参与，发挥他们在法律实施和国家治理中的作用。比如，我国一些地方在道路交通执法实践中，利用技术手段发展出“随手拍”、“微信举报”等私人参与执法的方式{23}，尽管存在争议，但反映了法律实施和国家治理的最新动向，值得从合法性、有效性等方面深入研究。我国城市的交通秩序，还远没有达到安全有序的法治状态。开车时常见的随意加塞、不礼让行人等行为，不仅是不文明的驾驶行为，也是侵犯他人道路交通权利的违法行为。对这些违法行为的治理，一方面，必须依靠国家的强制力，但道路交通执法不能仅关注闯红灯、超速、酒驾这些严重的违法行为，也要关注前述轻微的违法行为，而这些所谓轻微违法行为往往具有双重危害性，既危害道路交通安全秩序，也危害到他人的合法权益；另一方面，单纯依靠国家治理这些违法行为难以为继，必须依靠社会力量参与交通安全治理，研究他们参与的机制和方式，才能取得良好的实施效果。

三、法律实施的方式论

法律实施的方式，是与法律实施的主体密切相关的范畴。传统研究大多关注法律执行、法律适用的基本原则，对于法律实施的具体方式少有论述。深刻揭示法律实施的规律，必须观察、研究法律实施的基本方式，从而为完善相关的体制机制创造条件。

与传统的、经典的法的概念相对应，法律实施的传统方式是强制性的：在法律执行领域，行政处罚最具代表性；在法律适用领域，刑罚、民事责任等制裁最具代表性。从根本意义上讲，国家强制力也是法律有效实施的最终保障。近十几年来，以罗豪才教授为代表的公法学者提出了软法的概念，构建了软法理论。{24} 软法概念的由来，主要是从法律实施的视角，可以观察到大量效力结构不完整、不依靠国家强制实施但却可产生实效性的社会规范。软法规范的实施虽然在终极意义上依赖国家强制力，但在现实性上，大多通过非国家强制的方式予以实施。在法治社会，通过法律的非强制性实施，从而形成良好的法治秩序，具有重要的意义。

由此，与法的概念直接相关，法律实施可分为两种基本方式：硬实施与软实施。所谓硬实施，就是依靠国家强制力去实施法律。从法律实施主体看，硬实施由国家行政机关、司法机关进行；从法律实施手段看，硬实施依靠国家强制力进行，并有最严厉的刑罚体系予以保障；从实施保障看，硬实施由国家财政和地方财政的资金保障。所谓软实施，即依靠国家强制力以外的方式实施法律。从法律实施的主体看，软实施由企事业单位、社会组织、公民个人等非权力机关进行；从实施手段看，软实施无法直接依靠国家强制力，一是实施主体自觉地遵守法律，按照法律的要求行事，从广义上说，法律遵守也是一种法律实施；二是实施主体借助或者启动国家机关的执法活动，比如向行政机关举报违法活动，向人民法院提起民事诉讼、行政诉讼，以此也可以促成或者实现法律的实施。

与法律的私人实施相对应，法律的软实施主要就是私人在实施法律的过程中所采取的方式，这种方式只能是法律赋予的国家强制力之外的“软”的手段。首先，软实施具有合法性，只有在法律赋权、授权的条件下，私人才能采用；其次，软实施的手段没有强制性，不能采用暴力等强制手段，只能采用非暴力的、和平的手段；最后，软实施需要硬实施的最终保障，当软实施无效或者没有达到目的时，需要硬实施中国家强制力的保障，二者共同作用，才能实现法律的目的。

从法律实施内容看，法的遵守也构成一种重要的法律的软实施方式。在法的遵守的情形下，公民、法人、社会组织、武装力量等自觉地遵守法律，按照法律的要求行使权利、承担义务、履行职责。在法律实施的实践中，法律的软实施是常态的法律实施，是普遍性的，是第一位的；硬实施是非常态的法律实施，是救济性的，第二位的。传统学说多关注第二種非常态的法律实施，不关注第一种常态的法律实施，这导致在制度设计、制度运行中没有为软实施设计、预留制度空间，使得许多本可以软实施的事件，升级为不得不依靠硬实施的案件。

当然，以国家强制力实施法律，具有很重要的意义。首先，硬实施是法律实施的应有之义。其次，硬实施是法律软实施的最终保证。最后，在法治建设的开始阶段，硬实施对于法治秩序的建立，具有特别重要的意义。因而，可以说，在相关的领域，应该依靠国家强制力去实施的法律而没有去实施，从执政的角度说，就是懒政；从执法的角度说，就是行政不作为；从司法的角度说，就是司法不公。

那么，哪些领域适合硬实施，哪些领域适合软实施呢？这就涉及对法律实施的领域进行类型化研究的问题。

四、法律实施的领域论

法律由社会所决定，也反作用于社会，调整各个领域的生活。法律所调整的领域，可分为公域与私域，以及公私交融的领域。公域主要存在于国家生活，私域主要存在于公民个人生活，公私交融的领域主要存在于社会生活之中。在这三个基本领域中，法律实施有共同的规律，也有自己独特的规律。

在国家生活领域，法律实施应当以硬实施为主。根据宪法规定，国家生活主要有两个领域，一是公民的基本权利和义务实现的领域，国家对此负有保障实现的责任，因此属于国家生活领域。在这个领域，因为公民的基本权利和义务具有不可私自处分的特点，国家有责任保障其不受侵犯，因此法律实施必然是硬实施。二是国家机构的组织及其运作的领域，因为涉及国家公权力的行使，同样具有不可任意处分的特点，因而也属于硬实施。法律在国家生活领域的硬实施，主要表现为国家要为法律实施创造必要的物质条件，国家要为法律实施提供制度供给，国家最终以强制力保证法律的实施。在部门法领域，宪法、行政法、刑法、诉讼法等公法主要调整国家生活领域，因而它们的实施方式主要是硬实施。

在公民个人生活领域，法律实施应当以软实施为主。公民个人生活集中体现在民事生活领域，涉及公民个人的财产关系和人身关系，受民法调整。民事生活领域奉行意思自治原则，法律相信并且授权当事人依照自己的意志，在法律的范围内处分自己的民事权利。在部门法领域，民法、商法等私法主要调整公民个人生活领域，因而它们的实施方式主要是软实施。

在社会生活中，法律实施应当“先硬后软、软硬兼施”。社会生活主要集中在国家权力、公民个人权利之外的社会领域。在进入全球化时代、互联网时代的背景下，社会生活变得越来越丰富和复杂，衣食住行等保证公民生存和发展的基本领域，往往都超出了公民个人权利的范畴，成为社会权利的范畴。比如，在食品安全领域，问题不是一个买卖合同那样简单，而是如何提供安全食品、如何治理食品安全的社会问题；在交通领域，问题也不是一个交通运输合同或者侵权责任的问题，而是如何保障交通供给、交通有序、交通安全的社会问题。因而，在社会生活领域，从先后顺序看，法律实施应当先硬实施，通过硬实施保障公民的社会权利，建立法治秩序，树立法治权威，为下一步的软实施创造条件。从实施主体看，法律实施应以软硬兼施为宜。当前，公私合作治理成为国家治理体系的重要组成部分。在法律通过硬实施形成良好的法治秩序之后，应当允许、鼓励公民、企事业单位、社会组织参与法律的实施，在公私交融的社会治理领域，发挥公私治理的各自优势，形成治理合力。这样，一方面，可以实现最佳的实施效果，使得法律得以普遍地服从和适用；另一方面，也可以实现最佳的实施效率，因而私主体参与法律实施可能会优化资源的配置。这就涉及法律实施成本的问题。

五、法律实施的成本论

法律实施的成本，是法律实施相关范畴中非常重要的一个方面。因为任何一部具体法律的实施都是需要投入大量的人力、物力和财力的，也就是需要付出成本。成本收益分析，是经济学分析的一个基本方法，将成本收益分析引入法律实施领域，是经济学对法学研究的一个重要贡献。同时，考察法律执行、法律适用等法律实施领域的成本问题，也应成为财税法学研究的重要内容。

贝克尔和斯蒂格勒在1974年的一篇论文{25}中说道，立法的规范方法与实证方法只是一般地考虑到法律执行的问题，并没有对实施不同种类法律的成本进行系统分析。{26} 在1968年{27}和1970年{28}的两篇论文中，贝克尔和斯蒂格勒提出了一些规则以提升不同法律的有效性。他们认为，对违法者的惩罚金额与其所致损害的价值相当，该价值经过换算，应当超出违法者逃避处罚的盖然性。贝克尔的研究尽管是从对犯罪与刑罚的观察开始，但其研究方法和研究思路完全可以适用于私法领域法律的执行。同时，他们的研究还发现，相对于法律的公共执行，法律的私人执行可能是更有效率的选择。他们发现，私人和公司可以调查违法行为，追捕违法者（包括刑事违法者），对违法行为提起法律诉讼，包括刑事诉讼。私人执法者有权进行诉讼，如果胜诉，费用将由违法者支付。败诉的私人执法者将被要求向被告偿还法律费用。{29}

将经济分析用于法律实施领域可以得出几点重要的启示。一是为实现法律实施的优化，应当对不同种类法律的实施成本进行系统分析，从优化资源配置的考虑出发，研究如何将有限的财政资源分配给不同法律的执行中去。二是法律实施的优化，从法律体系内部看，是如何优化执法、司法的问题，涉及制度优化、体制机制完善等力求实现公正的问题；从法律体系外部看，是如何运用经济手段优化执法、司法的资源配置，力求实现效率的问题。这两个方面，从哲学意义上认识，是应然与实然、必然性与现实性、目的与手段的关系，的确需要辩证对待。三是法律创制和法律实施活动本身以及对它们的研究，由于涉及资源优化配置的问题，不仅需要法学家，也需要经济学家的参与。四是应当看到经济分析方法的局限性，不能仅以市场方法解决法律实施难题，最根本地，应当以更好保障和改善民生、促进社会公平正义为指标分配有限的法律实施资源。

除了从经济学的视角分析法律实施，还可以从财税法学的视角去分析法律实施的问题。因为法律实施是要花钱的，这也是一条关于法律实施的基本规律。国家的财政支出，从执法、司法的角度看，就是实施相关领域法律的财政保障。没有财政支持的法律，根本无法实施，注定是一纸空文。在我国现行财政体制下，通常不会为执行某个法律而单独拨款，而是依据事权与支出责任相适应的原则，将一定事权配置给一级政府，该政府即享有相关的财政支出权；对于立法机关和司法机关而言也是同样的道理，只不过它们享有的不是行政事权，而是立法事权和司法事权。{30} 因此，执法机关、司法机关只要享有某项事权，通常也就享有相关的财政支出权，不应存在没有资金保障的问题。但是，我们也要注意到一些地方基层行政执法机关、司法机关经费不足的问题，考虑到相对复杂的社会生活和执法实践，没有哪个国家的政府有充足的经费足以解决一切问题。这就需要运用财政学、财税法学的原理和理论，在财政管理体制中，依法解决重点地方、重点领域执法司法经费短缺的问题。

六、结论

本文提出应当重视对法律实施基本范畴及规律研究这一基本主张，并对法律实施的本质属性、实施主体、实施方式、实施领域、实施成本等法律实施的基本范畴进行了梳理和界定，提出一些初步的观点，概括一些浅显的规律，作为下一步研究的基础和批评的对象。从基本理论的视角，探讨法律实施的基本范畴，可以作为设计、构建法律实施具体路径的参考依据。在具体设计时，在方法论上需要强调的是类型化与掌握平衡的问题。类型化，是指要根据法律所调整的社会关系特点和规律，对法律实施的领域作类型化划分，不同的实施领域设计出不同的实施路径。平衡，是指在类型化的基础上、分类设计法律实施路径时，要在强制与非强制、公域与私域、逻辑与经验、法律与社会、财政与技术等范畴中掌握好平衡，而掌握好平衡的依据恰恰是法律实施的规律。

法律实施的研究方法是真正的跨学科研究方法。就法学而言，应当汲取分析法学派、经济分析法学派、社会法学派等主流法学流派的基本方法，打破法学的门派之见；也要打开理论法学与应用法学、理论法学内部、部门法学之间的藩篱，真正做到融会贯通。就法学与其他学科的关系而言，研究法律实施应当汲取经济学、社会学、政治学等相关学科的研究方法，切忌就制度研究制度以及脱离制度研究制度这两种不正确的方法。

当然，研究法律实施的规律，不是用规律性去否定法律的国家意志性，而是在国家意志的邏辑框架下，依靠国家强制力的最终保障，更好地实现法律的实施，从而最终实现法律所体现的国家意志性。

注释：

① 这三个方面的问题是：“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

② 例如，哈特认为，法律制度存在的证据必须从社会生活的两个不同部分获得，“它既期望普通公民的服从，又期望官员把第二性规则作为公务行为的重要的共同标准来接受”。这是从社会生活的视角，探讨法律制度存在的必要的和充分的条件。参见 [美]哈特：《法律的概念》，张文显、郑成良、杜景义、宋金娜译，中国大百科全书出版社1996年版，第116—117页。

③ 参见张文显：《西方法哲学》，法律出版社2011年版，第81页。

④ 代表性文献集中见于美国国家经济研究局（National Bureau of Economic Research）的系列工作论文，代表作者包括兰德斯（William M. Landes）、贝克尔（Gary S. Becker）、波斯纳（Richard A. Posner）等。其中，很多工作论文后续发表在美国的经济学、法学专业期刊上，详见后文引注。

⑤ 参见周旺生：《论法之难行之源》，《法制与社会发展》2003年第3期。

⑥ 参见刘作翔：《中国的司法改革和法律实施》，《河北法学》2012年第12期。

⑦ 参见张骐：《法律实施的概念、评价标准及影响因素分析》，《法律科学》1999年第1期；夏锦文：《法律实施及其相关概念辨析》，《法学论坛》2003年第6期。

⑧ [美]哈特：《法律的概念》，张文显、郑成良、杜景义、宋金娜译，中国大百科全书出版社1996年版，第16页。

⑨ 我国《宪法》序言最后一段最后一句规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

⑩ 我国《宪法》第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。第105条第1款规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”可见，行政权与执行密不可分，在一定意义上，行政权就是执行法律的权力。

{11} 我国《宪法》在第三章国家机构之下，将人民法院与人民检察院一并归为第七节，通说认为人民法院与人民检察院都是司法机关，都行使司法权。因而，在我国，法律实施这个范畴不仅包括法院的审判活动，也包括检察院的法律监督活动。这是我国法律实施概念的特色。

{12} [奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第40页。

{13} 参见钱弘道等：《治治评估及其中国应用》，《中国社会科学》2012年第4期；付子堂、张善根：《地方法治建设及其评估机制探析》，《中国社会科学》2014年第11期；朱景文：《论法治评估的类型化》，《中国社会科学》2015年第7期。

{14} [古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。

{15} 习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日。

{16}{17}{18} William M. Landes and Richard A. Posner， The Private Enforcement of Law， Journal of Legal Studies， 1975， 1（4）， p.1， p.1， p.3.

{19}{20}{21}{22} Paul D. Carrington， The American Tradition of Private Law Enforcement， German Law Journal， 2016，

39（12）， p.1414， p.1414， p.1413， p.1413.

{23} 参见李荣华：《微信也可“随手拍”举报违章》，《南方日报》2014年1月15日。

{24} 罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，《中国法学》2006年第2期；姜明安：《软法的兴起与软法之治》，《中国法学》2006年第2期。

{25}{26}{29} Gary S. Becker and George J. Stigler， Law Enforcement， Malfeasance， and Compensation of Enforcers， Journal of Legal Studies， 1974， 3（1）， pp.1-18， p.1， pp.1-18.

{27} Gary S. Becker， Crime and Punishment： An Economic Approach， Journal of Political Economy， 1968， 76（2）， p.169.

{28} George J. Stigler， The Optimum Enforcement of Laws， Journal of Political Economy， 1970， 78（3）， p.526.

{30} 參见刘剑文、侯卓：《事权划分法治化的中国路径》，《中国社会科学》2017年第2期。

作者简介：刘鹏，中国人民大学法学院博士后研究人员，北京，100872。

（责任编辑 李 涛）