街道办撤销对居民自治的影响探析

陈国申++李媛媛

摘要：在当前的街居制下，社区受到街道办的行政控制，管理与服务效率低下，居民自治缺失。个别省市为了解决这些问题，开展了撤销街道办的改革试点。实地调研发现，撤销街道办以后，基层社区可以动用的资源有所增加，政府的服务功能有所增强，但是居委会的行政化倾向依然存在，工作人员的任务依然繁重，居民自治水平依然不理想。居民自治要想真正实现，必须从理顺关系、更新理念、引进技术、创新机制等方面进一步深化改革。

关键词：街居制；撤销街道办；居民自治

基金项目：国家社会科学基金项目“基于行政扁平化的街道办事处改革研究”（13CZZ039）

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）06-0036-05

街道办是城市基层政府的派出机构，是城市行政权力的末梢；社区居委会作为群众自治性组织，是城市居民自治的组织载体。从建国初到改革开放，街居制一直是单位制的补充，在城市基层管理中曾经发挥过重要作用。随着改革开放的不断深入和市场经济的蓬勃发展，城市劳动力开始实现自由流动，单位制逐渐解体，街道办和居委会在城市居民管理和服务过程中发挥的作用，也由过去的补充作用转向主体作用。面对大量走出单位的居民和流动人口，行政化的街道办和居委会感觉不堪重负，管理和服务效率低下。为了提高管理和服务效率、回归居委会的自治属性，我国个别省市开始试点撤销街道办事处的改革。安徽铜陵、湖北黄石、贵州贵阳在尝试撤销街道办改革的过程中，都形成了各自的特色，成为了街道办改革的典型。本文试图以三省三市的改革为例，探讨撤销街道办对于居民自治的影响，为未来街道办改革的顺利推进提供智力支持。

一、当前街居制的困境与地方创新

1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，确立了街居制在我国城市基层管理体制中的地位。在街居制设立之初，我国实行计划经济体制，单位不仅为职工提供工作机会和工资收入，还包揽了其近乎全部的社会管理与公共服务，国家通过单位控制城市基层社会。而街居制只是单位制的补充，街道办和居委会只对那些没有单位的城市居民进行管理与服务。因此街居制所承担的管理和服务量相对较小，街道办和居委会的定位也很清楚，街道办就是上级政府的派出机构，起到联系社区和政府的作用，主要完成一些上级政府交办的社会管理任务，而居委会主要做一些街道办交派的政策宣传和居民服务工作。随着社会主义市场经济的发展，单位制解体，由单位所承担的社会管理和公共服务悉数转移给了街道办与居委会。街道办需要承接大量来自区政府的行政性工作，而街道办和居委会之间已经习惯了上下级的关系模式，街道办将部分具体的行政性工作交给居委会来完成，居委会变成了社会控制系统的末梢、行政系统的子系统，居民自治成为空谈。

关于街居制与居民自治的学术讨论，基本是沿着国家与社会关系的路径陆续展开的。关于国家与社会的关系，我国学术界存在三种倾向，即“公民社会说”、“国家中心说”以及“社会中的国家”理论。① “公民社会說”认为，社区建设的终极目标是逐步实现社区自理与自治，其理想状态是没有外部具体行政指令的干预，社区成员通过协商合作治理社区公共事务。② “国家中心说”认为，国家力量可以通过将非政府的社会组织纳入行政过程来实现有效增长，社会组织网络的形成依赖于行政力量的扶持与推动。③ “社会中的国家”理论近年来逐渐为学术界广泛接受，它认为党组织、政府组织和由社区精英、社区居民共同组成的社区政治人都是社区治理的主体，三者应当通过民主协商来处理社区事务。④ 在不同的国家与社会关系理论指导下，学术界在街道办改革问题上形成了两种针锋相对的看法。一种观点是撤销街道办，减少行政层次，促进政府职能转变。⑤ 另一种是保留街道办的观点，它又可以细分为三种：一是保持现状论，认为社区改革应该保留街道办事处，通过适当调整，将街道办建成集行政组织和社区组织于一身的组织⑥；二是充实街道论，认为现阶段街道办的问题在于街道办的权力少责任重，解决办法是向街道下放权力，建立街道财政⑦；三是虚区实街论，主张将区政府改为市政府的派出机关，将街道建成一级政府，实行“虚区实街”，构筑新的“两级政府”，这既可以防止行政层级过多，又能够贴近居民、贴近社区⑧。

在学术界进行研究和探讨的同时，地方政府也在积极进行改革探索，一些改革思路与学者们的研究不谋而合，其中引起广泛关注的是撤销街道办、推动社区自治的改革。最早撤销街道办的是南京市白下区，于2002年撤销了淮海路街道办事处，在全国引起轰动。在2009年《城市街道办事处组织条例》废止以后，全国更多地方开始试点撤销街道办的改革，湖北黄石、安徽铜陵、吉林辽源、黑龙江佳木斯、甘肃嘉峪关、黑龙江大庆、安徽芜湖镜湖区、贵州贵阳、安徽马鞍山、安徽滁州琅琊区、安徽黄山等地纷纷进行了此项改革。通过梳理我们发现，除湖北黄石、贵州贵阳和安徽芜湖以外，其他地方的改革大多是复制铜陵模式，而芜湖市镜湖区的改革与贵阳大同小异，因此我们选取了安徽铜陵、湖北黄石、贵州贵阳三个城市进行实地调研，以了解撤销街道办改革对于居民自治的影响。

二、三省三市撤销街道办改革的基本情况

（一）“一个核心、一个主体、两个支撑”：安徽铜陵撤销街道办改革的概况

铜陵市从2010年7月开始在铜官山区试点撤销街道办的改革，并于2011年成为全国第一个全部撤销街道办事处的地级市。同年，铜陵被民政部确立为“全国社区管理和服务创新实验区”。其主要的改革措施有：第一，撤销街道办、合并社区，在社区内形成以社区党工委为核心，以社区居委会为主体，以社区公共服务中心、社会组织为支撑的“一个核心、一个主体、两个支撑”的组织架构。第二，理顺关系、明确职能，完善工作运行机制。将原街道办事处负担的工作按照性质不同，分别交给区直部门和社区。按照“统一核算、集中管理”和“财随事走、费随事转”的原则，健全社区财务、资产管理新机制。第三，实行网格管理和集中服务。按照每人服务300户的标准划分网格，实行AB岗工作制和一岗多责，健全网格化考评体系，为居民提供多样、有效的服务。还搭建了包括居民自治平台、社会组织培育平台、社区服务平台、选人用人平台和区域化党建平台在内的“五大平台”，充分发挥居民、社会组织和党组织的作用。

为了使居委会更好地行使自治权利，铜陵市通过社区工作准入制和“三减一加强”等活动减少了居委会的行政工作。在资源投入方面，铜陵市整合了社区办公地点和服务场所，增加了对社区的财政支持力度，使社区能够调动更多的资源为居民提供服务、为居民自治创造条件。为了推动社会组织的发展，铜官山区在每个社区都设立了社会组织孵化中心，不仅支持既有社会组织的发展，而且成立了一些新的社会组织。

（二）“横向大部制，纵向扁平化”：湖北黄石撤销街道办改革的概况

黄石市是2009年在铁山区首先试点撤销街道办事处的，之后在其他市辖区推广。其主要改革思路是“横向大部制，纵向扁平化，全局整合资源”，其主要做法有：第一，撤销街道办事处，减少管理层级。在2009年、2011年、2012年分别在铁山区、下陆区、黄石港区和西塞山区撤销了街道办事处，实施区直管社区。第二，整合精简机构，调整社区规模。在区政府实施了撤销、合并区直部门，整合归并事业单位等措施。同时调整社区管理区域，合并形成大社区。第三，明确权责体系，理顺工作关系。⑨ 改革后原来由街道办承担的行政管理职能分类收归到区民政局等职能部门或直接交给社区，区政府成立了社区事务管理委员会和办公室，直接管理社区事务。第四，加大支持力度，健全保障体系。区政府为街道体制改革提供财政和制度支持。

为了适应改革后社区范围扩大等变化，促进居民自治的发展，黄石市探索建立了新型社区组织结构，在原有社区党委、社区居委会、社区公共服务站的基础上，设立社区群众工作站、社区社会组织工作站，简称“两委三站”，分工合作为居民服务、完成行政任务，并将部分街道办的工作人员充实到社区，增加社区工作人员，同时增加工作人员薪酬，保障社区工作人员的权益。

（三）“一社多居、居政分离”：贵州贵阳撤销街道办改革的概况

贵阳市试点城市基层管理体制改革开始于2010年，到2012年在全市范围内撤销了全部49个街道办事处，新成立了90个社区服务中心。其主要做法是：首先，撤销全市的街道办事处，原有的居委会范围不变，重新划定社区范围，一个社区服务中心的服务范围不止一个居委会，使社区服务中心成为一种独立于居委会之外的组织，强化了社区服务中心的服务职能。其次，理顺区与社区之间的工作关系，将原来街道办事处承担的经济职能和行政审批职能交给区级相应职能部门，将服务职能下放给社区，使社区服务中心变成一个服务机构。第三，居政分离，即居委会去行政化，将居委会的行政职能全部撤销，使其回归自治。第四，整合资源，完善运行机制，成立“一委一会一中心”的运行架构，即社区大党委、居民议事会、社区服务中心相互协调、各司其职，共同完成社区治理工作。

2013年贵阳制定了全国首个有关社区工作的地方性法规——《贵阳市社区工作条例》，将社区建设与治理、社区服务与管理、社区工作保障等方面确定下來。社区设立党政工作部、社会事务部、城市管理部、群众服务部和公共服务大厅，其职能被定位为：指导居民委员会自治，协调社区单位，为居委会和社区单位提供服务，承接区政府交付的行政性任务等。⑩ 为了促进社区社会组织的发展，贵阳市还在区政府成立了社会组织孵化中心，聘请专业的社工团队来指导社区社会组织的成立和运行。同时，将社区社会组织的登记备案制度写入社区工作条例，放宽社会组织成立条件。为了推动居民自治的发展，在社区设立了居民议事会等机构，为居民提供了更多的参与方式和渠道。

为激发社区的活力，减轻居委会的行政化倾向，加强居民自治，铜陵市、黄石市和贵阳市各自采取了不同的措施，这些措施的着力点不同，其效果也是不同的。有些措施发挥了作用，而有些措施由于政策本身的问题或者落实中存在的问题，并没有发挥其应有的作用。

三、三省三市街道办撤销后的居民自治

从三个地方改革的情况来看，撤销街道办事处改革不仅要减少行政层级，而且要推进政社分离、增强居民自治。为了解决居委会行政工作多、自治职能发挥不足的问题，提高居民参与的积极性，三地都从增加社区资源、转变政府职能、增强社区居民主体意识等方面进行了改革，然而在实际操作中，其效果并不相同。我们拟从以下几个方面对三地改革后居民自治的变化作出初步评价：政府在基层社区管理中的职能与角色定位；居委会作为居民自治组织的功能实现情况；社会组织的发育水平；居民个体参与自治的意识与行动。

为了更全面地了解改革的成效和问题，我们运用座谈会、一对一访谈、问卷调查等方式分别对三个城市的区政府工作人员、社区居委会工作人员、社会组织负责人、社区居民进行了调研，并运用统计软件对问卷调查的数据进行了分析。从分析结果中，我们发现三个地方改革的成效与问题有很多相似之处。

改革的成效主要有：其一，政府工作人员和社区居委会成员对于各自在社区的职能与角色开始进行反思。接受访谈的区政府工作人员普遍认识到行政工作与社区自治工作的不同，意识到政府部门不仅要做管理者，更要做社区服务的提供者；社区居委会工作人员也大多意识到居委会工作的特殊性，认识到自己作为居民利益代表者的角色，明白其工作重点应当是代表居民利益、反映居民意愿、满足居民需求。其二，政府对社区发展的重视和对社区自治的支持，使社区的经费、资源等有所增加，公共服务的硬件设施有所改善，所有这些都为居民自治的推进提供了条件。其三，社区社会组织的数量和种类都有所增加，新成立了一些便民服务类的组织，也增加了一些文化体育类的组织，同时改革前已经存在的那些社会组织也获得了新的发展。其四，居民参与社区活动的次数增加了。其中铜陵市在2013年居委会换届选举中，在阳光社区和天井湖社区试行了居委会“海选”，取得了不错的效果。经过对调查问卷的统计分析，我们发现改革后的居民委员会选举参与率呈上升趋势。

尽管撤销街道办改革取得了一些成效，但是我们通过实地调研发现，改革对于居民自治的推动作用依然很有限。这主要表现在以下几个方面：

一是区与社区的关系问题。由于社区社会组织发育不足，居委会这一法定的自治组织就成为政府职能转变的唯一承接体。区政府主管着社区的人事调整、财物使用和公共资源提供，且工作观念调整不及时、工作模式转变不到位，仍然习惯性地将社区视为“下属部门”，以行政命令的方式下派工作。有居委会负责人反映，每年年初社区都要与区政府签订目标责任书，其完成情况直接与工资奖金挂钩。贵阳市改革最初的设想是将行政工作全部交给社区公共服务中心，运用网格员的形式来深入了解居民的意愿和要求，但我们调研发现，网格员与居委会成员是重合的，在这种情况下，作为社区工作人员的网格员和作为居委会自治成员的委员，就同时承担着行政和自治两种职能，网格员的工作占用了大量的时间和精力，使居委会的自治功能无法实现。

二是社区组织的结构问题。铜陵市与黄石市的社区党工委、社区公共服务中心、社区居委会都是“三块牌子，一套人马”的配置，其工作人员大多是重合的，工资由财政支付，主要工作依然是完成上级交付的任务，应对区政府各部门的考核。贵阳市的社区组织结构虽然有所不同，但是社区服务中心提供公共服务多数时候需要居委会开具书面证明，而且社区服务中心与居委会的关系也逐渐演变成上下级关系，居委会的行政化同样严重。在对社区居民议事会的运行情况进行访谈时我们发现，其运行也未达到期望的效果，居民自治的新尝试徒有其名。

三是社会组织的发育问题。我们发现，虽然文件上的社会组织数量有所增加，但是许多都是为了应付上级检查而成立的，它们虽然有名称、组织结构、负责人、成员等文件证明，但是实际开展活动的不多。而且通过对这类文件的查阅与对比，我们可以发现，许多社会组织的负责人都是同一个人或者几个人，其成员也是大同小异，这表明加入社会组织的居民仍然是有限的。特别是有些新成立的自治类组织，由于规模小、缺乏专业知识等原因，根本无法发挥其应有的职能。所有这些都造成许多社团仅仅是存在于文件上的“僵尸社团”，那些比较活跃的社团仍然以文体类为主。

四是社区居民的参与问题。通过对居民的走访，我们发现居民的参与意识普遍不强，许多居民还没有意识到“社区属于居民”这一事实，他们很少参与社区决策，即使是有些参与，也是做表面文章。社区工作人员虽然一直在鼓励居民参与，但是并没有找对方法。2016年2月我们在黄石调研时，恰逢黄石市创建国家卫生城市考评，社区服务中心的工作人员早出晚归地打扫辖区内的卫生，清理着居民们制造的垃圾，居民到社区找不到工作人员，便对他们的服务不满意。为了深入了解社区工作，保证调研的效果，我们许多的访谈是在社区工作人员打扫卫生的现场进行的。我们认为，正是这种保姆式、全能型的社区工作人员的“努力工作”，使居民失去了自治的能力与想法。在有为数不多的居民参与中，也是被动参与多，主动参与少，且参与积极性高的主要是党员，普通居民对社区事务的参与积极性不高，自治意识不强。

综合三省三市的情况，我们可以看出，撤销街道办改革给基层社区发展带来了新的契机，为居民自治的发展创造了条件，但是居民自治的发展现状仍然不尽如人意，主要表现在：居委会去行政化的目标没有完全实现，社区社会组织发育迟缓，居民对社区自治活动的参与率低、参与热情不高等。

四、撤销街道办改革后如何推动居民自治

从街居制向社区制的转变是一个漫长的过程，不仅需要政府权力的收缩，还要依靠社会自组织的发育。大部分城市撤销街道办事处的改革已经走过了不止五个年头，下一步的改革将向何处去，居民自治应该怎样实现，是摆在改革者面前新的难题。为了推动社区建设中国家主导的政府行动走向国家引导的社会行动，实现真正的社区自治，我们认为未来的改革应该从理顺关系、更新理念、引进技术、创新机制等方面着手。

第一，理顺关系。要通过完善相关法律和配套制度，明确社区居委会的权利主体地位，明确政府与社区居委会在基层治理中的职能定位。居委会行政化倾向严重的一个重要原因就是，居委会相对独立的权利主体地位没有得到法律和制度的保障，因此居委会才会很容易被强大的政府所“收编”，成为行政权力的末稍。我们认为，居委会权利主体地位的确定是职能定位实现的前提，所以在未来的改革中，必须以法律形式保障居委会作为独立的权利主体的地位，同时制定好配套的制度措施。在基层治理过程中，必须变“替民做主”为“让民做主”，把社区治理中的决定权和执行权切实交给居民。对于政府来说，不能运用行政权力来随意干预居民自治，防止政府权力扩张；对于社区居委会来讲，不能因为实施自治就将政府的管理拒之门外。政府和社区居委会要在权力分化的基础上实现合作，在合作中应坚持以社区居委会作为自治的主体。

第二，更新理念。政府和社区工作人员，也包括居民，都必须树立“社区属于居民”的理念。长期以来，政府习惯于对社会进行控制，而居民习惯了有事找政府、有事找居委会。尽管政策、文件都在强调要转变政府职能，但是我们认为，职能的转变要以观念的转变为前提，如果政府部门不能改变旧有的理念，树立服务和治理理念，那么在政府与社区的互动中就会一直沿用行政命令等形式，无法产生实质性的变化，因此政府必须转变理念，明确社区居民的主体地位。“社区属于居民”理念的另一内涵是居民需要为社区负责，保姆式、全能型的社区工作人员越是努力工作，便越会削弱居民自治的能力，因此社区减负不仅需要政府转变理念，减少行政工作的下派，而且要求居民转变理念，提高自主性，减轻对居委会的依赖。

第三，引進技术。要引进推动居民自治的专业技术，也要引进专业的社工队伍，辅助社区自治的发展，同时注重发掘居民中的积极分子、目标领袖。专业的社工大多经历过系统的社会工作理论和方法教育，具备熟练的社会调查研究技能和社会工作能力，能够用专业的技术指导居民进行自治，开发居民自治的新形式。同时，在专业社工的引导下，一些具有领导能力的居民会逐渐显露出来，成为居民中的积极分子，进一步带动其他居民的参与。此外，居民自治的发展，不仅包括自治形式的增加，更重要的是丰富自治的内容。居民自治的内容主要包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。我国现在城市居委会选举普遍采用的依然是户代表或居民代表选举，居民直接选举的形式比较少见，民主选举可以探索直选的模式。民主管理的实施通常都被认为是涉及到整个社区的事务才需要进行，但是新的社区治理思路应该是针对微问题、面向微群体，即使是涉及到楼道卫生、小区停车位这样小范围的问题，也是可以被纳入民主管理的范畴的。

第四，创新治理机制。要发挥社区党建的作用，培育社区社会组织和社区自治组织。党委、政府、社区社会组织、居民自治组织在社区治理中应形成各归其位、各司其职的局面。行政性的事务由政府完成，比如人口普查、开具证明文件等；公益性的事务交给社区社会组织；居民自治的事务交由居民委员会来承担。为了使居委会从政府的行政网络中解放出来，除了将行政性任务交还给政府以外，更重要的是培育社区社会组织，将社区中的公益性事务交给专业的社会组织来完成。政府可以通过购买服务的方式，对社会组织的运转提供支持。此外，对社会组织应当加强监管，完善登记备案制度，并建立科学的评估体系。

撤销街道办事处改革的目的之一便是提高居民自治水平，现阶段的改革并没有完全达到预期的目标。接下来的改革必须调整策略，合理定位政府和居委会的职能，培育社区社会组织，着力推进居民自治，增强居民的参与意识。所有这些都应该以观念转变为前提，必须改掉“为民做主”的传统治理方式，将决策权和执行权都交给居民，在此过程中培育社区社会的自组织能力，以此来完成促进居民自治的目标。

注释：

① 何海兵：《“国家—社会”范式框架下的中国城市社区研究》，《上海行政学院学报》2006年第4期。

② 陈伟东：《社区自组织的要素与价值》，《江汉论坛》2004年第3期。

③ 朱健刚：《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析》，《战略与管理》1997年第4期。

④ 刘晔：《公共参与、社区自治与协商民主——对一个城市社区公共交往行为的分析》，《复旦学报》（社会科学版）2003年第5期。

⑤ 参见王鲁沛、马恩兵：《撤消街道办事处 强化社区自治职能——南京市白下區街道管理体制改革的调查》，《唯实》2003年第2期。

⑥ 参见周平：《街道办事处的定位：城市社区政治的一个根本问题》，《政治学研究》2001年第2期。

⑦ 参见华伟：《单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁》，《战略与管理》2000年第1期。

⑧ 参见浦兴祖：《特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法》，《政治学研究》1998年第3期。

⑨ 袁方成：《城市基层治理的结构调适及其反思——以黄石市街道体制改革为样本》，《城市观察》2014年第4期。

⑩ 王树翠：《贵阳市街道办社区治理改革探索》，《新西部》（理论版）2015年第5期。

作者简介：陈国申，山东农业大学地方政府与乡村治理研究中心主任、教授，山东泰安，271018；李媛媛，山东农业大学文法学院副教授，山东泰安，271018。

（责任编辑 刘龙伏）