优化县级权力运行任重道远

李克军

近日，有媒体报道称，过去一年多来，县级权力运行有一些微妙的变化，比如县级人大换届后县委书记不再兼任人大主任，及强化对政府规范文件备案审查，并对此给予了比较高的评价。

县乡两级人大是基层国家权力机关，是国家政权的重要基础。笔者认为，县级人大常委会主任专职配备，对于提升人大“权力机关”的地位，促进地方治理的民主化、法治化，具有一定的象征性意义；在某些地方，也可能取得一些实质性成效。但就总体而言，很难改变现有的权力架构和运行实态。

人大主任专职配备不是新鲜事

据笔者所知，县委书记兼任人大常委会主任的做法，并不是普遍现象。如在某省，县级人大主任，多年来一直都是专职配备的，但照样存在着权力机关职责履行不到位的问题。具体到实际情况，大致有几方面的原因。

专职配备的人大常委会主任、副主任，绝大多数是从年纪较大的党政领导班子成员中“横串”过来的。他们程度不同的存在“船到码头车到站”的思想，有的甚至把自己看成“退居二线”的“闲人”。由于种种原因，他们维护“国家权力机关”法律地位的使命感和“坚持人民主体地位”的责任感，距离党和人民的要求尚有较大差距，因此，很难真正做到“敢为”和“务实”。

如何处理好党委、人大之间的关系，厘清两者之间的权力边界，仍然是摆在县委书记和专职人大主任面前的一个重要课题。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，县以上地方党委要“在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”；“对本地区重大问题作出决策”；“按照干部管理权限任免和管理干部”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”；人大常委会享有决定重大事项、人事任免和对“一府两院”工作的监督权。

从文本表述看，党委的“领导核心”和人大的“国家权力机关”地位是很明确的，但在操作层面，如何把“重大问题”的决策权和“重大事项”的决定权区别开来并统一起来，如何在党管干部的原则下坐实人大人事任免权，一直在探讨和探索之中；人大机关行使权力的空间大小、虚实程度，往往取决于县委书记个人作风和偏好。从理论上说，专职配备的人大常委会主任，必须自觉地服从县委领导，经常向县委书记请示汇报工作；县委书记应该尊重人大常委会主任和人大党组的意见。但在实践中，“服从”和“尊重”的分寸如何把握？哪些事情必须按县委乃至书记的意图办事？哪些事情可以在遵循县委既定方针的前提下由人大自主行使权力？人大常委会在依法履行干部任命程序时是否可以对县委“推荐”的个别人选说“不”？诸如此类的难题，仅靠人大常委会主任专职配备这一举措，是很难破解的。

而对县委书记的角色定位，本身也存在着“限权”和“强责”的悖论。毋庸讳言，县级权力在实际运行中，往往过分集中于县委书记，很多人把县委书记说成是权力大得吓人的“土皇帝”、“山大王”。从近年来“县官”腐败案件频发的情况看，县委书记权力失控的问题确实比较突出。所以，对县委书记“限权”的呼声一直很高，中纪委和中组部于2010年启动的“县委权力公开透明运行试点”，曾把着重点放在“加强对县委书记职权的规范”上。

但据笔者考察，县委书记的权力既大又小。所谓大，是权力覆盖面大、“非规施政”的空间大，只要不计后果，县委书记想办的事，几乎没有办不成的。所谓小，是与他们所承担的责任相比，“依法自主施政”的权力小得可怜。他们是几乎所有工作的“第一责任人”，但那些看似不受约束的权力，几乎没有一项是法律政策明确赋予或文本制度所允许的。各项政策法规的制定和解释权、各类专项资金的审批权都控制在上级业务部门手中，法规政策不协调甚至互相“打架”的现象也很普遍。所以，县里的很多事情，需要一次次地“跑部进省”，八方“朝拜”，才能办成；有时还需要先斩后奏或斩而不奏，甚至不得不“闯红灯”、“越红线”、“走钢丝”、“打险牌”。这种状况不改变，无论是所谓“规范权力运行”试验，还是人大主任专设，都很难奏效。

对政府的监督难在由虚变实

2015年6月中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，结合县乡人大工作实际，提出了加强县乡人大工作和建设应当遵循的五条重要原则，其中包括“一府两院”由人大产生，对人大负责、受人大监督。县级人大对政府的监督面临一些实际困难。

政府工作往往是按照县委或上级要求开展的。重要部署，通常由县委和政府联合发文，或以县委、县政府名义召开会议；即使政府单独发令，多数情况下也都与县委打过招呼。人大在审议、监督政府文件或决定过程中，如无异议，当然一片和谐、皆大欢喜，但如涉及到县委决策、书记意向或上级部署，即使有不同看法，也很难行使“否决权”和“监督权”。

比如，某县县委书记在招商引资项目动员大会上提出，“要让引进项目的功臣既发财又当官，名利双收。”“各单位在岗人员，凡引进3000万元以上大项目的，除物质奖励以外，副科级以下干部提职一级，正科级干部给予重用。”随后，县委、县政府下发了具体方案。人大常委会主任不但没有机会组织对这个方案的审议，而且还要按照县委统一号令，到一个重点乡镇督战。再如，某市提出“城乡面貌三年大变样”的口号，并采取逐县（区）“过堂”督战的办法予以推进，所辖县（区）政府不得不采取某些急功急利、野蛮拆迁的办法完成任务。县（区）人大常委们即使有不同看法，也无可奈何。

现实中的县级工作，具有“行無定则”的特点，仅靠“文本”审查是很难监督到位的。比如一个地方搞精准扶贫，贫困户确定的标准是人均收入低于2300元。但实际运作中，又必须按一定比例层层下达指标。相邻的村本来经济发展水平相差无几，但戴着贫困村帽子的，可以确定80%的贫困户，其他村只能确定10%。基层只能按比例来确定贫困户名单。能否通过考核验收，主要在于表格编排和贫困户问答训练等迎检功夫是否到家。再如“维稳”，各级政府的“文本”要求都很合法合理，但在严格的考核排名和一票否决的压力下，基层不得不经常采用死看死守、围追堵截甚至花钱收买等办法来控制上访。对这类事情，县级人大的领导们心知肚明，只能睁一眼闭一眼。

人大机关的“行政化”问题仍比较严重。《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》指出，要“坚持人民主體地位”，“把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为县乡人大工作的出发点和落脚点，努力做到民有所呼、我有所应”。虽然这个要求同样适用于党委和政府，但既然人大机关单独设立，就应该在人员构成、工作视角、履职方式上与党政机关有所区别，更具民意色彩。而现实中的县级人大常委会主任、副主任，多数是从党政两个班子中转过来的，其立场和行为往往遗留着“行政角色”的痕迹；人大代表的结构和产生方式也不尽合理，领导干部的比重偏大。所以，人大对政府的监督，仍然带有“自己监督自己”的成分，很难充分发挥“异体监督”的作用。

县政综合改革

笔者认为，随着《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的贯彻落实，县级人大及其常委会的工作将会逐步得到加强、有所改进。但要，要真正扭转“开会‘走过场、监督‘虚化”的形象，使之真正成为名副其实的“地方国家权力机关”，仍需在机制转换、综合施治上下更大的功夫。应按照党的十八大和三中全会精神，以责权对应、民主法治为目标，通过顶层设计、试点示范和鼓励基层创新等途径，积极稳妥地推进县政综合改革。至少应该在三个方面有所突破：

认真搞好人大自身改革。如，改善代表构成，逐步减少党政官员的比重；扩大民众在代表选举过程中的有序参与；增加代表平时视察监督活动，摒弃形式主义，并尽快启动部分代表“专职化”的试验；改善常委会结构，按照“四化”的要求配备干部，改变主要成员年龄偏大的现状，增强其“民意代表”的色彩，等等。

从操作层面厘清县委、人大、政府的权力和职责边界，逐步改变 “党政两个一把手”唱主角的现状，形成“三套班子”各司其职、依法共治的局面。对于县委书记的权力，应在“限”和“放”两方面同时发力，减轻自上而下的压力，强化自下而上的监督和横向制约，促使他们的权力在民主化、法治化和规范化的轨道上健康运行。

加快干部选任制度改革步伐。县级人大在人事任免上的权力如果流于形式，其他方面的权力很难避虚就实。所以，凡由人大履行任免程序的干部，在提名、考核、酝酿等环节，都应该让人大人事部门参与进来；重要人选在县委常委会讨论之前，应与人大主任进行个别沟通。应在操作层面上精心设计、积极探索，保证《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的“民主、公开、竞争、择优原则”更加充分地体现出来。