农村集体建设用地流转支撑体系的构建及实现研究

2017-06-29李荆荆湖北省国土资源研究院武汉430071

资源节约与环保 2017年5期

李荆荆（湖北省国土资源研究院武汉430071）

李荆荆
（湖北省国土资源研究院武汉430071）

农村集体建设用地的流转，对缓解当前城镇扩展过程中建设用地指标不足、提高城乡建设用地指标的空间布局和效益具有重要的作用。文章在阐述农地流转问题的基础上，提出构建促进农地流转的相关支撑体系和充分必要条件，包括构建法律法规、行政手段、经济、技术与其它配套制度的支撑体系，结合建设用地增减挂钩的实际案例，阐述流转过程中往往需要几种支撑体系相互配合才能确保流转的顺利进行。研究结果对促进我国当前农地合法、合理、有效的流转具有一定的理论和实践意义。

流转；支撑体系；实现路径；建设用地；农村

引言

随着城乡一体化的发展，农村集体建设用地或宅基地的流转，逐渐成为我国农村土地制度改革的关键节点，对实现我国新型城镇化具有重要的推动作用[1]。然而受制于法律、法规和具体实践的制约，农地流转现象还处在探索试点和萌芽阶段，多为私下进行，缺少必要的确保流转合理、有效和合法的技术和方法。由于法律、法规的不完善，使得部分学者认为法制支撑即修改、完善当前的法律体系，是保障农村建设用地流转的首要环节，而涉及流转收益的分配机制则是推动高效流转的动力来源，农村基础设施的配套修建、流转中介服务机构的形成等是保障流转顺利进行的基本条件；也有学者指出科学、合理、规范的农村建设用地流转方案编制、流转收益分配比例、流转价格的科学评估以及政府和保险提供的流转保障，是农村集体建设用地入市流转的基础[1-7]。在当前各省的农地流转实践中，修订完善有关集体土地入市的法律、法规，明确流转对象、条件、方式，测算并制定集体土地流转收益分配比例、流转后对农村土地质量的保护和确保流转行为得到具体落实等受到学者们的关注[2-7]。因此，本文试图在总结当前农地流转过程中存在主要问题的基础上，从农地流转的五大支撑体系及实现路径入手开展分析和探讨，并结合增减挂钩的实证案例分析其合理性，为确保农地合法、合理、有效流转提供参考借鉴。

1 农村集体建设用地流转中存在的问题

随着社会经济的发展和农业现代化的需要，农地流转成为我国新型城镇化、“三农”问题解决的重要手段，这对破解土地的传统功能，发掘土地的自然和社会经济双重属性，创新城乡土地市场经营机制具有重要的实践意义，而且能够提高农地的利用效益。但是，由于当前法律法规的不完善和比较经济利益的驱动，农村建设用地流转杂乱无序，多为私下行为并在台面下进行，流转行为得不到法律、政策的保障，流转行为的约束力不够，当受到经济利益驱动时，难免会引发诸多问题，如产生农地流转利益纠纷，不可避免的会破坏农村社会的稳定，影响新型城镇化的健康发展[1-7]。

1）流转行为不规范

随着“四化同步”的逐步推进和发展，客观上存在的土地市场供求关系，驱动农地尤其是处于城乡结合部过渡带中的土地，加入到土地市场中进行流转。由于受法律、法规的制约，城乡结合部这种流转活动尽管发生频繁但多为私下行为，没有明确的合同或相关约束保障。当受到群体利益驱动时，往往会发生不必要的纠纷，而且一旦发生流转纠纷时没有相关证据，裁定难度大，弱势群体往往得不到应有的保护。另外，地方政府基于财政需求，有时人为干预和影响较大，违法案例较多，不利于土地利用总体规划的落实[2-7]。

2）流转市场价格体系不完善

农村土地的所有权归集体经济组织所有，农民依法可无偿地承包经营耕地、林地、园地，取得使用宅基地；而城镇建设用地以出让方式获得，有偿使用且土地价格较高，因此向农村蔓延和外延式扩张是城镇化发展的必然。随着信息化、网络化的发展，农民通过多种途径，逐步意识到农地流转能带来比农业种植大很多倍的经济利益，农地流转交易的积极性不断调动，“隐形”的农地流转市场不断扩大。对这类“隐形”的农地流转，没有明确的价格体系，而且暗箱操作多，尽管部分地区颁布了一些规定，但没有得到国家的认可，当出现司法纠纷时，集体利益和农户利益无法保障[2-7]。

3）流转违法现象突出

从我国目前的法律法规来看，并没有直接对农地流转中出现的复杂多变的情况做出具体的规定，因此农地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配比例，以及流转后的土地产权关系和约束保障都无法确定并得到保障。受城镇商品房价格飞涨和小产权房价较低的双重影响，不同地区的城乡结合部或条件较好的农村，利用集体建设用地建设小产权房的现象层出不穷，小产权房销售火爆，利益驱动了比较严重的违法流转现象[2-7]。受利益驱动农民采用“以租代征”和“小产权房”形式，在不经过征地审批的情况下，向开发商或市民提供土地。

4）流转滞后于农村劳动力转移

伴随着进城务工人员的增加，农村劳动力出现大量转移，农村“空心村”如今却成为一个较为普遍的现象。进城务工的农民为了有个养老保障，仍然保留并闲置原有的宅基地和房产，造成建设用地指标的极大浪费。除此之外，农村人口人均住房面积偏高，导致土地的利用效率不高，与城市土地寸土寸金形成鲜明对比[2]。如咸宁市咸安区新增农村居民点不多但2012-2016年农村人均住房面积呈现不断增长的趋势，这与农村劳动力大量向城市转移不无关系。

5）社会保障体系不健全

传统的城乡二元经济结构，对进城务工的农民工在各方面都无法得到明确的保障，因而存在农民工长期在城市生活，甚至在城市买了房子，但农村依然保留全部农民的“行当”，农民并没有真正脱离农村，制约了新型城镇化的推进；现行的农村养老、医疗、户籍等制度，也限制了农地的有序流转，使得农村土地资源的使用效率并没有发挥出来，同时也阻碍了当前新型农业经营主体的发展壮大和农业种植业结构的调整，新型城镇化进程也会受到一定的影响和限制。

2 农村集体建设用地流转的支撑体系构建与实现

2.1 农地流转支撑体系的构建

为了提高农村土地的利用效率，缓解建设用地不足和空间分配不均等问题，构建相对完整的农地流转支撑体系成为政府、学者等各界关注的焦点。由于农地流转受多种因素的制约和多利益群体的驱动，是一个较为复杂的系统工程，笔者基于农地流转过程中存在的主要问题为导向，结合现实情况初步构建了农地流转的支撑体系框架（图1）。

图1 农村集体建设用地流转的支撑体系框架图

1）流转法律及政策支撑体系的构建与完善

缺乏相关的法律、法规的合理引导和制约，是导致当前农村集体建设用地流转问题频发、流转行为不规范、流转违法现象较多的根源。围绕城市建设用地指标不足制约发展、农村大量宅基地闲置浪费等问题，有关农村土地制度的改革已经引起社会各方面普遍关注，城乡统一的建设用地市场成为必然趋势。但要真正建立统一的城乡土地市场，推动农地直接入市流转,必须要有明确的法律依据和条文规定。而实际上，目前我国的相关法律、法规并不完善，甚至存在矛盾[2-7]。因此，按照《物权法》、十八届三中全会农村土地制度改革精神等，针对农地流转的实际需要，废除、修改不合理的法规和文件，具有重要的现实意义，能够为农地流转的有序推进提供坚实基础。如可以出台《农村集体建设用地产权关系管理办法》等，为农地流转创造必要条件，进一步加快新型城镇化的实现。

2）集体建设用地行政支撑体系的构建与完善

受比较经济利益的驱动，农地流转过程中，政府的人为干预往往过度甚至无序主观。流转利益分配也涉及多个群体，还需要在公众参与和监督的基础上进行；因此在系统分析流转影响群体的基础上，建立流转决策支持系统来引导流转合理、有效开展很有必要[1-5]。在流转过程中融入农民、非政府组织或中介机构的力量，建立由政府、农户、业主代表和中介机构组成的多方利益群体，共同监督农地的流转行为，能够确保流转的有序进行；同时地方政府也需要加大对农村基础实施及其配套体系建设的投资力度，形成良好的农地流转外部环境，推动农村集体建设用地的流转入市。

3）集体建设用地经济支撑体系的构建与完善

农地流转是一个比较复杂的过程，建立流转中介服务体系、明确合理的收益分配模式，是实现流转的充分条件。因此，在农地流转的具体实践中，可以借鉴国有土地市场的运作和管理程序，建立农地流转的中介服务体系，如可以由政府合作引进或直属成立农村集体建设用地交易中心，该中心主要承担农地流转的信息发布、价格评估、中介管理、资金运作、收益分配等多种职能；还应成立农村宅基地等专门的评估机构，为流转提供价格依据；完善地方土地金融政策成立专门的担保机构和保险机构，对农地流转中的抵押等行为提供担保，拓展农村融资渠道[2-7]。

4）集体建设用地技术支撑体系的构建与完善

农村集体建设用地流转需要明确的面积、四至范围等，因此对农地进行信息化管理是流转顺利进行的保障。充分利用县（市）每年的土地利用年度变更调查成果，同时分析不同比例尺之间地籍数据的衔接，将土地登记信息和地籍信息统一起来，借助专题地理信息系统软件实现对农村建设用地空间、属性数据的一体化管理、查询等[2-7]。不仅个人用户可以快速的查询、检索农地流转信息，相关部门也可以实时掌握农地流转信息，促进农地的高效利用。除此之外，为保护农地数据的安全，应有专门的部门负责数据的维护、更新和安全管理。

5）集体建设用地配套制度支撑体系的构建与完善

除了上述法律、行政、经济和技术支撑外，农地流转还需要在相关配套制度协同运作下，才能有序开展。相关配套的制度主要包括农地流转价格评估备案，农地用途管理、农地流转实施监管等，需要对这些方面的配套制度、技术开展深入研究，提出切实可行的方案、方法和操作步骤，从而为农地的合理流转保驾护航。

2.2 综合4+1支撑体系的构建与实现

农村集体建设用地流转是一个系统工程，任何单个体系的构建和完善是进行农地流转的基本前提，在具体实践中更多的则是法律、经济、行政和技术手段的综合运用，即综合4+1支撑体系的构建和实现。围绕城镇建设用地指标受限制约城镇化发展的问题，国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩的政策，这可以作为综合4+1支撑体系构建和实现的一个具体操作实例。

以湖北省十堰市郧郧阳区实施建设用地增减挂钩为例，首先由郧阳区国土资源局开展农村建设用地专项调查，深入了解各个行政村内农村建设用地的现状、人均建设用地面积、限制废弃宅基地面积等，分析土地利用中存在的具体问题尤其复垦整理涉及的农村居民点的数量、规模及分布情况，为编制增减挂钩计划及项目实施提供依据。然后依据《郧阳区土地利用总体规划（2009-2020年）》编制增减挂钩项目区实施方案，确定拆旧地块和建新地块的规模和范围。结合新农村建设规划和村镇规划，经过多次现场踏勘、反复协商研究，确定杨溪铺镇、城关镇、安阳镇、茶店镇、柳陂镇、青山镇等6个乡镇为增减挂钩项目区。项目拟申请增减挂钩周转指标199.796公顷,方案确定拆旧区（复垦区）和建新区（表1）。

表1 增减挂钩项目区主要指标变化情况表

在确定复垦区时，农地流转支撑体系中的法律支撑体系可有效防止土地权属纠纷和争议，有利于确定农地产权主体，同时在土地确权登记工作的前提基础上形成的地籍管理信息系统可满足项目区相关信息的查询，并提供项目区的地理信息要素。对于新增耕地指标应严格遵守土地用途管制，确保耕地数量，同时应用技术手段确保耕地质量不降低。建新地块的确定和布局需要政府部门结合根据当地自然地形、基础设施现状和居民生活习惯，确定本县增减挂钩项目还建地块。支撑体系中的技术支持可为土地复垦设计提供便利。土地整理是拆旧复垦的关键，而相对完备的基础配套设施可有效推动土地整理工作的进行。另外，政府综合各种因素，制定并确定最优土地平整方案。土地整理形成的新的建设指标通过专业的土地评估机构或政府制定的土地价格体系，形成指标基准价。项目实施的关键在于项目资投资包括拆旧区与新建区投资。资金的筹集可通过行政或经济的手段获取,如成立专项资金专款专用，郧阳区财政局还可考虑融合各种配套资金，专项用于挂钩或依托建立的集体建设用地地交易中心，由其将规划整理的建新指标在面向社会的公开交易平台上通过“招”、“拍”、“挂”等方式，提供给土地需求者并收取指标出让金。集体建设用地交易中心通过建新指标出让金或向中介服务体系以银行贷款、社会融资等多种方式筹集土地整理资金。土地投资方也可通过参与公开“招”、“拍”、“挂”，将指标落实，获取增值收益。实施项目过程中各项工作的管理和监督，则需要依靠政府的成立的专门领导和监督小组负责。