完善检验检测监管体制 提升检验检测产业质量——贯彻《上海市检验检测条例》的几点认识

◆沈镜鸿/ 文

完善检验检测监管体制 提升检验检测产业质量
——贯彻《上海市检验检测条例》的几点认识

◆沈镜鸿/ 文

在今年召开的全国两会上，李克强总理在政府工作报告中提出了“广泛开展质量提升行动，加强全面质量管理，夯实质量技术基础，强化质量监督，健全优胜劣汰质量竞争机制”的要求，随着我国实施创新驱动发展战略的不断深入，检验检测作为国家质量技术基础之一，越来越受到人们的关注和重视。检验检测工作所具有的质量属性，使其在我国社会经济发展进入新常态的关键时刻，对全面完成“十三五”规划任务，促进供给侧结构性改革，服务国家质量强国战略方面将发挥独特的作用。上海市根据我国检验检测行业的发展现状，结合本市的实际情况，颁布并施行了《上海市检验检测条例》（以下简称《条例》），这是我国第一部专门用于全面规范检验检测机构和行为的地方性法规。

上海市是国内检验检测市场最发达地区之一，检验检测行业在促进本市社会经济健康发展中发挥了重要作用。当前，上海市正在持续推进创新驱动发展、经济转型升级，全面深化上海自贸区的改革创新，建设有全球影响力的科创中心，努力当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者。在此新的发展时期，上海市率先在全国制定和实行《条例》，一是完善了检验检测的法律法规，营造公平竞争的市场环境，引导检验检测行业健康发展；二是创新对检验检测的监管体制，在机制创新、管理创新上进行了有益探索；三是规范了检验检测行为，强化法定义务和主体责任，划定检验检测机构和人员的行为底线。《条例》作为一部地方性法规，它的引领作用、示范作用和规范作用十分突出，对本市努力打造具有国际竞争力的质量高地具有十分重要的现实意义。作为本市的检验检测机构和与检验检测活动相关的从业人员，如何结合工作实际，认真学习和理解《条例》的内容，在工作中全面贯彻落实《条例》的各项要求，是摆在各检验检测机构面前的一项重要课题。笔者通过学习《条例》，结合在信息安全检验检测机构工作的情况，就贯彻落实《条例》谈几点肤浅认识。

1．检验检测机构要自觉服从监管部门的监管。

目前，我国各类检验检测机构覆盖了国民经济发展的各个领域，为社会经济活动提供客观评价和服务保障。由于各类检验检测机构分属不同的行业和部门，从事不同的业务和服务，因此也存在政出多门、管理分散等弊端，导致对检验检测机构及其行为的监管存在一些不到位、不完善的现象，对检验检测行业的发展产生了一定的影响。对检验检测机构的监管原有的方式是点和线上的监管，点是指能力认定机构的监督，其监督的重点是按照一定的时间周期对检验检测机构的技术能力和管理体系进行审核检查，并予以认可或认证。线是指检验检测业务主管部门的监督，其监督的重点是对检验检测机构开展相关授权或指定业务的完成落实情况。这两类监督部门对检验检测机构都负有监管责任，但由于监管的侧重面不同，没有形成一个统一的覆盖全行业的监管体制。《条例》创设了新的监管体制，规定“承担质量技术监督的部门负责本行政区域内检验检测活动监督管理综合工作，指导、协调其他有关部门履行检验检测活动监督管理职责”，质量技监部门成为检验检测行业监督管理的综合协调部门，从而形成了一个面上的综合监管。《条例》不仅设置了新的监管体制，同时明确了质量技监部门的监管内容和方法，赋予了其相应的监管执法权。因此，对本市的检验检测机构来说，今后受到的监管将从点、线监管模式转变为点、线、面的联合监管模式。

以笔者工作的信息安全测评中心为例，中心是经中国合格评定国家认可委员会（CNAS）认可的检验机构和检测实验室，同时具有开展信息系统安全测评、信息安全风险评估服务、信息技术产品安全测评等资质和业务授权，实行“一个平台、多方授权、资源共享”的运作模式，为本市及周边地区的政府部门、企事业单位提供信息安全测评和信息安全技术服务。目前，中心的监管方主要是来自CNAS、中国信息安全认证中心、公安部信息安全等级保护评估中心、上海质量体系审核中心等认可/认证机构，以及信息系统安全等级保护测评、信息技术产品安全测评、非金融机构支付系统检测等多个业务的授权部门。根据《条例》规定，中心今后将增加质量技监部门的综合监管。笔者认为，中心在接受质量技监部门监管的同时，也将受到在行业规划、资源配置、综合协调、信息共享和行为规范等方面的大力支持，能为中心的持续健康发展提供有益的制度保障。新的监管模式实现了全行业、全天候、全要素的监管，作为本市的检验检测机构必须主动适应变化，服从新的监管模式，特别是要主动接受质量技监部门的综合监管，同时还要做好与质量技监部门在实施监管中的配合工作，以切实提高监管成效，夯实质量技术基础。

2．检验检测机构要自觉承担主体责任。

检验检测机构多数属于高技术服务业、生产性服务业和科技服务业，参与市场程度比较高，检验检测也是传递社会信任的行业，是构建诚信社会的一个重要方面。检验检测机构在开展各项检验检测活动中，必须充分认识自己所承担的责任和义务，必须不折不扣地履行主体责任。《条例》对检验检测机构的主体责任作出了具体规定，检验检测机构的主体责任体现在法定义务和基本要求两个方面，法定义务必须履行，基本要求必须满足。《条例》中规定了检验检测机构和人员应承担信息公示、重大信息报告、普遍服务、保护秘密和个人隐私、确保检验检测活动中数据、结果的真实、准确等义务。同时也规定了检验检测机构必须做到的一些要求，如确保检验检测人员具备相应的能力资格和职业操守、检验检测机构和人员应诚信服务、规范经营、规范出具报告及使用，等等。

检验检测机构的主体责任原来多数来自于机构的自我约束和能力认定机构依据标准提出的要求。如笔者工作的中心就有一些“公正性、独立性、保密性原则”、“管理承诺”、“职业道德规范”等内部规定，还有一些能力认定机构的“准则”、“标准”、“应用说明”等文件要求，但这些都是“自律”和“他律”，而不是“法律”。现在《条例》把检验检测机构的主体责任上升到了法规的高度，其含义就完全不同了，检验检测机构如不承担或履行主体责任，就要被问责追责、接受处罚。所以贯彻《条例》，一方面是要求检验检测机构要自觉履行主体责任，规定做到的事必须做到，规定不能做的事必须杜绝，否则就是违反法规；另一方面就是要倒逼检验检测机构增强责任意识和法治意识，履行法定义务，担当起应有的社会责任。

3．检验检测机构要自觉规范作业行为。

检验检测行为的规范和结果的真实、准确，直接关系到社会经济发展的质量。目前对检验检测行为的规范要求分布在不同的法律和行政法规以及众多的规章与规程文件中，相对来说条文比较分散，规范的内容和程度也不尽一致，特别是对检验检测机构共性的基础性的要求不够集中和突出，这给相关检验检测机构的执行带来了一定的影响。

《条例》对检验检测实施过程的行为进行了规范，首先是解决了不同的检验检测机构在实施检验检测作业时“应该做什么”的问题，如在与委托人签订检验检测服务合同、样品的获取方式、对被检对象的实施过程、出具检验检测报告和报告的使用、检验检测活动的追溯查证等作业行为应如何具体实施。应该做什么是一个有普遍性和强制性的基本要求，这样可以避免各类检验检测机构的检验检测活动因依据不同、规范不同、程度不同而出现不一致的情形。其次是明确了检验检测机构“不能做什么”的问题，如属于事业单位法人的检验检测机构不得拒绝提供普遍服务（特殊情形例外）；不得伪造、变造检验检测数据、结果；不得作误导性的解释和说明；不得指使、利诱、胁迫检验检测人员出具虚假检验检测报告等，检验检测机构和人员如有违反将受到相应的惩处。第三是要求检验检测机构要加强自身建设，在技术能力、人员素质、服务品质等方面从严管理；要加强自控能力，严格按照标准规范办事，不违法违规，营造一个诚实守信、规范作业的检验检测环境；要加强合规意识，在资质许可范围内开展检验检测活动，采用符合被检对象性质的流程、标准、方法。

针对《条例》这些规范要求，笔者认为，我们中心在检验检测的行为上也有许多需要改进和完善的地方，如对检测样品的获取，特别是对批次产品，以前常以委托人的送检样品为检测对象，较少与委托人约定采样或抽样的具体要求，样品的真实性、代表性难免得不到保证，今后我们要按照《条例》的规定，严格采样的要求，要详细规定样品的采样或抽样方法，从样品这个源头抓起，确保检测数据、结果的真实可信。又如，在检验检测报告和原始记录的保存期上，有的规定保存3年和5年，有的规定保存一个认可周期，要求不一致，现在我们要根据《条例》的规定，至少保存6年。检验检测机构必须不断提高作业的规范程度，为社会提供高质量、高水准的检验检测服务。

4．检验检测机构要自觉杜绝违规。

近年来，我国的检验检测行业快速发展，截至2015年底，全国各类检验检测机构共计31122家，全国检验检测服务业营业收入1799.98亿元，全国检验检测服务业共吸纳就业人口945073人，这三个指标在近三年的年均增长率分别达到9.82%、13.45%和10.36%。数据表明，我国的检验检测产业对国民经济的贡献作用持续上升，为“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的战略目标做出了积极的贡献。但是，部分检验检测机构违法违规的情况也时有发生，2015年，全国共有1400多家检验检测机构因此受到国家主管部门的行政处罚。

为了严惩检验检测机构的违法违规行为，提高违法成本，维护法规的权威性，《条例》在法律责任一章设定了相应罚则。《条例》明确了检验检测机构如果违反相关法律或行政法规，按法律或行政法规处罚；如果违反本《条例》，则按罚则条款进行处罚。《条例》对检验检测机构不具备资质能力和从业人员不具备执业资格仍从事相应检验检测活动的，不在规定场所公示相关信息的，发现重大信息未及时向监管部门报告的，伪造、变造检验检测数据、结果或出具虚假检验检测报告的，伪造检验检测机构印章、资质许可标志和检验检测人员签字的，无正当理由拒绝提供检验检测服务的，聘用违禁人员，报告内容失实，未按相关标准、技术规范进行检验检测的，未按规定保存原始记录和报告等情形的，施以责令限期改正、没收其收取的检验检测费用、暂扣或吊销资质许可证、处一万元至十万元不等罚款的处罚。《条例》对检验检测机构违法行为进行处罚其目的是要引导检验检测机构合法、诚信经营，强化落实主体责任，建立有序规范的市场行为规则，促进检验检测产业健康发展。所以，检验检测机构应在实际工作中充分理解《条例》的深刻含义，把要求转变为改进的动力，严格执行《条例》的各项规定，杜绝违规行为的发生，自觉避免因违规受罚。检验检测机构如果受到处罚也应正确面对，要尊重法规、服从监管，对违规行为要认真分析原因、吸取教训，制定切实可行的预防措施，防止再次发生。

5．检验检测机构要自觉维护检验检测市场健康有序。

随着我国持续推进简政放权、放管结合、优化服务的改革，取消了一大批行政审批、中介服务审批、职业资格许可认定等事项，其中也涉及检验检测机构工作和活动的相关事项。相关政策条件的改善意味着检验检测发展的环境更加宽松，市场更趋活跃。在这样的背景下，本市为了给检验检测行业发展提供制度保障，营造公平竞争的市场环境，优化行政监管体制，通过地方立法的形式，颁发并实行了《条例》。对于这个集机制、制度、管理创新于一体的新举措，作为服务于本市的检验检测机构一方面是《条例》的受惠者和得益者，享受到了在审批方式、评审程序、市场准入、政府采购、资源共享等方面的法规保障，有了日趋完善的市场环境和监管体制。但另一方面检验检测机构也应成为《条例》的维护者和参与者，要支持拥护《条例》，贯彻落实《条例》，自觉维护检验检测市场健康、诚信、规范的良好秩序，要为本市的检验检测行业深化改革、创新发展继续贡献力量。

学习贯彻《条例》的重点在于落实，落实的关键在于自觉。因此，本市的各类检验检测机构要结合工作实际，立足本职工作，学好用好《条例》，全面贯彻落实《条例》，要充分发挥综合监管的作用，强化质量法治，落实质量责任，提升检验检测工作质量，为中国经济发展进入质量时代做出新的贡献。

（作者单位：上海市信息安全测评认证中心）