1970s中国推动“海协”改革的努力

沈肇圻

文 化

1970s中国推动“海协”改革的努力

沈肇圻

中国加入“海协”后，积极推动该组织改革。早期的目标，归结为七个字：改组、开放、制度化。具体来说就是改组理事会、开放海上安全委员、技术合作委员会制度化。

改组理事会

如何改组？当时研究有两个方案，一是彻底打乱现有选举理事的规则，取消按船队大和贸易量多的限制，按地区分类，即亚太、非洲、拉美和欧洲四个区，由各区会员国自由平等竞选。但这种选举规则，估计会遭到海运发达国家，尤其是那些理事“常委”的反对，有些发展中国家也可能一时接受不了。这种彻底洗牌，可能会旷日持久，一时形不成共识，得不出统一结论。二是维持现在的分类，但要力争扩大发展中国家的席位。

改变理事会选举规则，要对“海协”组织公约进行修正。按照议事规则，这类议程需要在半年前提出，以便各个会员国有充分时间准备意见。

在1973年的第八届全体大会上，经发展中国家要求，决定在1974年2月4日至8日召开一次专门工作组会议，来讨论这个修正案，然后在同年10月16日至18日召开第五届特别会议通过这个修正案。

经国务院批准，由中国船检局丁奇中副局长任代表，驻英使馆一秘刘耕源任副代表，我和交通部外事局殷毅副处长任顾问以及蒋任翻译，出席会议。

出席工作组会议的代表，来自36个国家，其中发展中国家17个，几乎占了一半，说明发展中国家非常重视。会议选举阿曼代表为主席，阿曼为发展中国家。会上讨论的两个提案都来自发达国家。一个是法国提案，建议将理事名额由18名扩大到24名，另外还提出要加大理事会的权力，要将第八届全体大会决定成立的海洋环境保护委员会明确为理事会领导，以与海上安全委员会一致，同时还要求在组织公约中明确副秘书长的职责和地位。这是因为组织公约中只提了秘书长，而那时在任副秘书长是法国人，并且与印度人竞争秘书长职位落选了。由于这次工作组讨论的焦点是理事名额。法国提案中的其他各点，会上无人提及，也就没有讨论。将理事名额增加到24名的提议，得到西班牙、加拿大、比利时、意大利、西德和民主德国的支持。

另一个书面提案来自荷兰，建议每一类理事增加一名，总数21名，无人同意，后改为支持法国的24名。美国原来想维持现有格局不变，但见要求改革的意见来势汹涌，又表示可以扩大一点，但不要大变动，要加各类都加，总体上还要保持发达国家为多数。苏联想为东欧国家谋取席位，建议形成单独的一类，未被大家接受，又提出国际文件中没有发展中国家的提法，遭到驳斥。西班牙代表甚至点名批评苏联称，如果没有兴趣，可以去逛大街。波兰发了一次言，未支持苏联。民主德国只宣传自己，有条件当理事。匈牙利则逃会。发展中国家虽然没有拿出一个协商一致的方案，但表态时，几乎是一致的，使会议取得了满意的结果。会上加纳发言很多，但是主张不分类，直接选举。由于要求有些过激，未得到支持。墨西哥认为可以分步走，先扩大名额，主要是C类。坦桑坚持平等原则，反对搞歧视。巴西积极发言，与苏联、美国、日本和波兰针锋相对地争论。我国是新会员，不熟悉游戏规则，再加上那时对外表态要求很严，发言稿和书面提案均需事先批准。尽管如此，我们在会上还是作了一次发言，表明了我们的态度。但在会下积极与其他发展中国家沟通协调，发挥影响。

会议讨论了以下几点内容：

一是理事名额。法国提议扩大到24名。支持的国家有新西兰、挪威、西德、加拿大、澳大利亚、比利时、扎伊尔、加纳、波兰、意大利、希腊、英国、西班牙、民主德国、巴西、南斯拉夫、印度、墨西哥、秘鲁、阿根廷、菲律宾、塞拉利昂、阿曼和中国。在讨论中，日本称，理事会过大，会影响工作效率，主张扩大到20个。波兰主张22个。苏联也称，要保证会议效率，不要加太多。美国则表示，A、B、C三类各加一名。最后主席总结，专门工作组的意见是24名。

二是分几类选。法国提议分四类选，澳大利亚支持。尼日利亚提议仍按三类选，得到新西兰、挪威、加拿大、比利时、扎伊尔、加纳、波兰、意大利、民主德国、西班牙、希腊、荷兰、西德、坦桑、巴西、南斯拉夫、印度、墨西哥、阿根廷、菲律宾、塞拉利昂、美国、苏联和中国的支持。阿尔及利亚原来也提分四类选，后来与法国一样，改而支持三类。以下国家支持按三类选举，但附有条件，即第三类理事名额与第一和第二类理事名额总和一样，即各占50%。他们是巴西、南斯拉夫、印度、墨西哥、秘鲁、阿根廷、菲律宾、塞拉利昂、阿曼和中国。最后主席总结，按三类不变。

三是各类之间的比例。西班牙提6:6:12。这个方案符合前面提到的一些发展中国家的主张。法国原主张四类，每类6名理事。意大利提议6:8:10，得到比利时、荷兰和加拿大的支持。后来都改为支持西班牙。因为这个比例会得到发展中国家的支持。美国提出7:7:10，甚至7:7:11，总数25个，无人理睬。挪威还曾提8:6:10，希腊支持，未得到认可，后来都放弃了。最后主席总结，按6:6:12来分配。

在讨论其他相关事项，如法定人数等修正后，会议责成秘书处把整个会议讨论的结果整理成专门工作组的报告，提交给第五届特别大会。

第五届特别大会，出席会议的有63个国家的代表和香港联系会员。另有5个会员国和地区派观察员参加。会议未邀请越南，邀请了朝鲜，未到会。韩国和越南西贡政权派观察员。葡萄牙因受到联合国制裁，不准参加联合国和专门机构的活动，因此只派了观察员列席会议。

会议主要议程有三项。

第一项是组织公约修正案，此事已经专门组织工作组讨论。工作组会议主席报告工作组讨论情况及结论后，一些发展中国家纷纷表示同意。会议通过了海大第315号（特Ⅴ届）决议。其主要内容如下：

注意到并欢迎……“海协”会员有了增加，认识到任何时候都需要保证“海协”组织的主要机构是本组织全体会员的代表，并保证理事会成员国的公平的地理区域代表性。

会议审议了专门工作组的报告，其中包括工作组对“海协”组织公约修正案的建议。

理事会由大会选出的24个理事国组成。

选举理事时，大会应遵循下列准则：

（1）6个为在提供国际航运服务方面具有最大利害关系的国家；

（2）6个为在国际海上贸易方面具有最大利害关系的国家；

（3）12个应是按上述规定未当选的国家，他们在海运和航海方面具有特别利害关系，选他们进入理事会将保证世界所有主要地理地区有代表参加。

为强调发展中国家的代表性，除这个决议之外，我们和发展中国家并不甘心，又乘胜推动大会通过了另一个决议——海大第316号（特Ⅴ届）决议“理事会中的更广泛的代表性”。其要点是：

注意到“海协”组织的大部分会员是由发展中国家组成，而这一事实在本组织执行机构的组成中却迄未得到反映。鉴于本组织会员的增加和需要改进发展中国家在理事会中的代表性……就是承认对本组织工作感兴趣的各个方面在理事会中需要有更广泛的和更公平的代表性。

这个决议为今后继续扩大理事会，增加发展中国家理事造了舆论，定了调子。

第二项是法国在工作组的提案。提案涉及理事会集权等问题，工作组未予讨论，这次特别大会也未讨论，决定再召开一次工作组会议。

第三项是塞浦路斯谴责土耳其威胁海运安全的提案。决定推迟到第九届全体大会讨论。

至此扩大理事会的目标实现了第一步。

此后，随着民族运动的蓬勃开展，新独立的国家不断涌现。至1977年，“海协”组织的会员国已达到88个，其中发展中国家57个，占到65%。于是发展中国家再次提出理事会的代表性问题。此时，我国已参加此组织多年，并派了常驻代表，参加了“海协”召开的所有会议，与发展中国家广泛联系，在活动中积极支持和推动改革。在1977年11月7日至17日召开的第十届全体大会上又提出设立专门工作组来研究法国、意大利和尼日利亚提出的再次扩大理事会的提案。即海大第401号（第X届）决议。

第十一届全体大会，1979年 11月5日至16日在伦敦召开。交通部李清副部长率团出席。图中前排左二为作者，左三为交通部李清副部长，左四为交通部外事局董华民局长。

在发展中国家的推动下，又对理事会选举规则作了修正。即海大450号（第Ⅺ届）决议，将理事会扩大到32名，分配比例为8:8:16。

随着理事会的扩大，理事会的组成也发生了变化。1959年时，16个理事中发展中国家只有2个；1979年会员国总数97个，理事国32个，占1/3。这个比例也比较适中，有了足够的代表性，更主要的是，虽然保持按A、B、C三类来选举，但C类已是16个，与A类和B类总和一样。最初的地区代表只有4个，还不全是发展中国家，扩大后的理事会中地区代表已大大增加，并且绝大多数来自发展中国家。可以说，实现了普遍性原则。

从后来的选举实践来看，1975年，我国第一次竞选理事，就在B类当选，那次B类当选的还有巴西。在发展中国家的支持下，跳出了原来的规定。到1977年，印度也在B类当选。在B类的6个理事国中，发展中国家占了3个，达到一半。这种情况一直持续到1989年，我国改在A类竞选，并当选。阿根廷、巴西和印度在B类当选。在C类当选的理事国中有两个来自发达国家。在32个理事国中，发展中国家17个，已超过了50%。

开放海上安全委员会

海上安全委员会是“海协”成立之初即已建立的专业委员会。它的职责是：研究此组织职责范围内有关航运设备、避碰规则、危险货物运输、集装箱运输、旅客运输、海上安全措施和要求、海难调查、救生和救助等问题；并与其他政府间交通运输组织保持密切联系，以促进海上安全。随着业务开展，还设立了九个分支专业机构：船舶设备、船舶防火、分舱稳性及载重线、渔船安全、无线电通信、危险品运输、船员培训和值班标准、集装箱运输小组委员会、搜寻和救生专家小组。按照原来的组织公约规定，它由选举产生的16个委员国组成，其中,8个从船舶数量最多的10个国家中选出，4个从非洲、美洲、亚洲和大洋洲、欧洲4个地区中各选出一个国家代表，其余4个由其他国家中选出。海上安全委员会可以通过理事会将会员国提出的关于海上安全的规章及其修改意见提交全体大会。实际上，“海协”组织所制定的国际公约，尤其是技术专业规则都来自这个委员会。按照规定，不是委员的会员国只能列席会议，没有表决权。这就把广大发展中国家排除在国际公约和技术业务规则的制定活动之外，完全由船舶数量多的发达国家所垄断。

在1974年2月4日至8日召开的专门工作组会议中，除了理事会的改革以外，也讨论到海上安全委员会。相对来说，比较单纯。法国提出开放此委员会，不再选举，只要是会员国都可自由参加，都有表决权。日本提出扩大到24个委员国，但看到发展中国家要求改革的势头很大，又表示不反对开放此委员会。美国强调这个委员会讨论的事项技术性很强，苏联声称，要考虑会议的效率，如委员会很大，不容易做结论。荷兰、西班牙支持法国提案。我国和尼日利亚等发展中国家先后发言，主张开放此委员会，占了出席会议国家的多数，主席看到这种形势，也不再讨论，即作出结论，表示开放此委员会，所有会员国均可出席此委员会，并且都有表决权。

技术合作委员会制度化

“海协”建立之初没有技术合作委会。1969年联合国开发计划署通知“海协”，有一笔援助经费可以由“海协”分配。那年10月，“海协”理事会在其会期内拿出一点时间来，讨论如何使用这笔援款。于是成立了技术合作委员会。它不是一个独立机构，只是在理事会认为有需要时才召开，出席的都是理事国代表。非理事国只能列席，没有表决权。

发展中国家不满此现状，纷纷要求实现技术合作委员会制度化，让它成为一个向全体会员国开放的独立委员会。发展中国家可以利用这个平台，提出他们的诉求，推动“海协”采取措施，满足他们的需要，我国代表在不同的会议上积极发言支持这个合理要求。

1975年第九届全体大会，以墨西哥为首的77国集团提出讨论这个问题。海运发达国家虽不愿意，但又拿不出正当的反对理由，就采取拖的办法，说这个问题需要充分讨论，而这次会议议程很多，没有时间，企图把它拖掉。发展中国家并不罢休，要求在1976年召开专门工作组会议，准备方案，供1979年召开的下一届全体大会通过。这就是海大359（第Ⅸ届）决议。一部分发展中国家并不满足于此，进一步提出“技术合作委员会制度化”决议草案，“注意到大会的普遍观点，考虑到技术合作作为‘海协’工作的连续和必不可少的一部分的重要性，认为有必要使技术合作委员会制度化，并且希望它制度化，成为本组织的一个机构……”。虽然没有形成修正组织公约的决议，但为“技术合作委员会制度化”定了明确又肯定的调子。海运发达国家也只能接受这个现实。在1977年的第十届全体大会上讨论通过了关于这个事项的海大400（第Ⅹ届）决议，再次修正“海协”组织公约，在“海协”50年的纪念册中记录了这段事实（见图）。

经过与发展中国家的共同努力，改组了理事会、开放了海上安全委员会和使技术合作委员会制度化，实现了改革“海协”的早期目标。