对港口资源整合的思考

谢 燮 交通运输部水运科学研究院研究员、经济学博士

对港口资源整合的思考

谢 燮 交通运输部水运科学研究院研究员、经济学博士

近几年，受长江经济带、“一带一路”国家战略等的驱动，国内港口动作不断。进入2017年，国内港口资源整合再次迎来新一轮热潮。那么，如何看待新一轮的港口资源整合热潮？未来港口资源整合应沿着什么路径进行？

港口资源整合的历史

港口资源包括自然资源、经营资源和行政资源。自然资源主要包括岸线、水域、陆域等资源；经营资源，包括港口生产经营中所需要的人力、财力、物力、市场、管理、信息、知识技能和技术，以及品牌等资源，既有看得见摸得着的码头、堆场、航道、设施设备等有形资源，也有管理、信息、知本、技术等无形资源；行政资源，包括政府对港口行业的行政管理以及其他涉及到港口相关业务管理的部门、层级、体制、政策、法律、法规等要素。港口资源整合就是通过行政、市场等手段，将某一特定区域内、具有相同腹地、占有相同资源、存在一定竞争关系的港口自然资源、经营资源和行政资源在不同主体间进行优化配置，以实现港口自然资源的高效利用。简言之，港口资源整合就是港口资源的优化配置。

“我国国民经济和社会发展‘十二五’规划纲要”中明确提出：“要深化港口岸线资源整合、优化港口布局”。2011年12月17日，交通运输部出台的《关于促进沿海港口健康持续发展的意见》中提出“继续推进港口结构调整与资源整合”。

2003年开始，上港集团实施“长江战略”，沿着集装箱运输链向长江腹地南通、武汉、南京、重庆、九江等港口进行投资。上港集团从企业经营资源层面进行的资源整合，取得了很好的效果，与长江沿线各港口在资本、业务等方面的合作，将港口腹地从长三角伸入整个长江流域。

2006年1月1日，厦门和漳州两市所管辖的8个港区成立了新的厦门港口管理局，这次改革涉及厦门、漳州两市和招商局漳州开发区，是对跨行政区域港口整合的一次探索、创新和突破，对于加强厦门湾港口资源整合和综合开发、改善厦门港集疏运条件、进一步做大做强厦门港，更好地发挥厦门龙头港对整个海峡西岸经济区发展乃至全国内地纵深腹地的辐射效应，对今后福建其他海湾“一湾两港”的整合改革都将起到促进作用。

2007年，广西自治区把原防城港、钦州和北海三港的国有资产重组，成立了广西北部湾国际港务集团，对北部湾港口进行统一经营。广西北部湾国际港务集团的成立，对减少恶性竞争、提高岸线资源利用效率发挥了巨大的作用。

2008年，在辽宁省政府支持下，大连港集团和锦州港集团组建了共同开发锦州港西部海域的合资公司；其后，辽宁省政府要求大连港集团对绥中、葫芦岛、锦州、太平湾、海洋红等地港口资源的整合、营口港集团对盘锦港口资源的整合，推进辽宁沿海港口资源的优化配置。

2009年，河北港口集团有限公司成立，旨在发挥秦皇岛、唐山、沧州三地港口优势，在继续保持煤炭业务优势、确保国家能源运输安全的同时，大力发展杂货、集装箱和综合物流业务，加速产业聚集，推动结构升级，积极拉动冀中南、环京津和冀东三大经济区发展。

2015年8月28日，浙江省海港投资运营集团有限公司由浙江省海洋开发投资集团有限公司更名后在舟山正式揭牌。2015年9月29日，宁波港集团与舟山港集团完成控股式合并，成立宁波舟山港集团有限公司并在宁波挂牌。2015年12月，宁波舟山港集团资产注入省海港集团，成为省海港集团的全资子公司；宁波港股份通过定向增发，吸收舟山港股份资产。

2017年5月22日，江苏省港口集团有限公司在南京正式挂牌成立。新集团总资产900亿元左右，净资产300亿元左右。最大股东为江苏省国资委下属的江苏交通控股有限公司，省属港航企业以及南京、连云港、苏州、南通、镇江、常州、泰州、扬州等沿江沿海8市国有港口企业，已整合并入江苏省港口集团。而此前纳入《江苏省沿江沿海港口布局规划（2015-2030年）》的盐城港和无锡（江阴）港，目前还未在江苏省港口集团中纳入。江苏省港口集团的经营范围则主要包括：港口运营管理，港口基础设施建设，远洋、沿海、长江及内河航运，陆上货物运输，仓储物流，大宗商品交易，港口和航运配套服务，沿江沿海岸线及陆域资源收储和开发利用，港口产业投资，涉江涉海涉港资产管理，股权和基金的投资、管理和运营。

伴随着企业层面的整合，对行政资源的整合也越发强烈，比如广西北部湾成立北部湾港口管理局，标志着广西北部湾港三港整合后，真正意义上实现统一规划、统一建设、统一管理、统一运营的“四统一”管理模式正式开启。2015年底，中央编办批准浙江组建海洋港口发展委员会，为省政府直属正厅级机构。省海港委将根据省政府授权履行有关省级经济管理权限，负责海洋和港口经济发展的宏观管理和综合协调，统一协调管理全省海洋港口发展工作。

港口资源整合的价值与效应

港口资源整合作为优化资源配置、提升港口资源利用效率、减少恶性竞争等的有效手段，符合政府进行有效宏观调控的需要，也符合港口企业追求自身做大做强和可持续发展的需要，其发展方向是正确的。港口资源整合，有利于摒弃相邻港口之间的同质化竞争、优化和集约使用岸线、优化港口的集疏运体系、探索最佳的物流通道等方面都有积极意义。在现阶段，港口适应度已经逐步走向适度超前，少数区域已经出现了能力过剩。在这样的市场环境下开展资源整合，倒是容易在各种利益的相互交织中达成一致意见。省级层面的港口集团虽然得以成立，但各个港口的地域专属性依然存在。比如连云港与南京港之间虽然整合了，但却不会影响各自市场供需关系，二者在定价方面的协调显然不可能。如果坚信港口的地域专属性以及与各自的物流通道之间关联的市场属性，那么省域内港口的合与分确实不会对市场造成什么影响。

当看到整合带来诸多收益的同时，却也可能产生诸多意想不到的问题。必须认识到，港口资源整合并不是一个具有普适性的资源优化配置方式，也不是港口行业调结构、转方式的唯一手段，是在某一特定区域内经济社会发展条件、港口自然条件和行业发展条件下出现的一种必然趋势，港口资源整合牵扯到利益的调整和重新分配，是有成本、有代价、有风险的，如果处理不当，会产生负效益，背离利用港口资源整合促进港口资源利用效率提高的目的。

当省域内的港口都变成一家港口企业的时候，原先通过市场竞争来确定的市场格局变成了企业内部各区域板块之间的格局。这种格局下，价格信号如何真实地传递市场的供需关系？市场竞争的逻辑是优胜劣汰，劣汰的过程确实是社会资源的损失。但是当港口企业都变成一家的时候，固然少了劣汰带来的社会资源损失，但会不会产生因激励不足导致的效率损失？整合之后的港口集团，可能会因为企业内的相互协调而产生物流网络优化效应，这是正面效应，但会不会因为价格信号失灵而产生对供需关系不敏感，反而降低物流运行效率的情况？《港口法》的基本逻辑是“一城一港”，而现在许多省已经变成了“一省一港”，市级的港口管理机构如何对省级的港口企业进行管理？交通运输主管部门，该如何对日益盛行的港口资源整合进行行业管理？该如何让其进入良性发展的轨道并排除其可能涉嫌的不正当竞争或垄断？省域的港口资源整合并非把所有的港口都整合在内，省域内其他未被整合进来的港口，未来在参与竞争的过程中是否处于劣势？中小港口企业和民营企业的利益如何保障？一家独大的企业来服务客户更好，还是让大中小企业都来参与市场更好？大企业有规模经济效应，却也会产生大企业病，企业内耗同样会造成社会资源的浪费。

社会各界对港口资源整合的认识

笔者对省级层面的港口资源整合进行了一次问卷调查，调查的主题是：“您对成立省级层面的港口集团有何看法？”其下有三个问题：第一，对港口集团自身有好处，但会损害上下游企业的利益；第二，对港口集团乃至上下游企业都没有好处；第三，不好判断，依赖企业运行模式以及政府监管力度。选中第一条的有40人，选中第二条的也是40人，选中第三条的是32人。由此可见，社会各界对于省级层面的港口资源整合并没有明显的倾向性意见，成败与好坏都依赖未来整合过程中的具体实践。

还有不少朋友直接以留言的形式发表了观点。比如：

广州港集团副总经理宋小明——省级层面没有问题的，各种法律特别是反垄断法悬在头上，价格上不可能乱来，何况，各省之间还有竞争，各种运输方式还在竞争。有利的是海洋岸线资源不再过度开发，各港口企业集团的发展不再耗费大量财政补贴，政府可以将原来补贴的财政资金用于改善民生。接下来，港口行政管理体制也应该做相应的改变。

国家发改委综合所王东明——逆市场化不可能有优质服务。不知道你是否看过当时国营饭馆服务员的脸色？现在都在国有化和集团化，相互垄断和互相顶牛，只能是系统效率的缺失。

雅科德（上海）海事服务有限公司总经理张兵华——行政手段确实也有局限性，但在港口这一块应该还是有效的，因为港口业务的总体需求基本取决于当地经济尤其是贸易的体量，被其它地方的港口替代的比例不是很大。因此在需求基本不变的情况下调整港口的整体供应、优化布局，是供给侧改革的有效之举。但造船和航运行业则不同，其市场总体需求和供应是全球范围的，地方政府甚至以中国之大都无法改变市场的需求和供应，因而不少干预政策既解决不了问题，也常令人诟病。行政手段确实不可推而广之。在市场高涨、供不应求的时候，以市场手段解决问题是最快的满足市场需求并避免垄断的手段。但在低迷、供过于求的阶段，垄断不是主要矛盾，市场的手段不一定有效。而且各地政府往往出于各种因素的考量对本地的投资要扶持，会进一步追加投资或持续输血，结果造成更大的浪费，造船行业就是一个典型的例子。因此港口行业和造船行业这种重资产型的行业在限定的市场范围内在市场低迷期利用一下行政手段能够在短期内解决严重的投资浪费和资源错配问题，从而降低整个行业的成本，因而未必不是一个好方案。

连云港海通物流有限公司副总经理张国兴——通过行政的力量而非市场之手所搞的整合，只会助推垄断，航运企业会更难。

江苏金马运业有限公司董事长江宗金——港口资源整合后对区域港口经济发展十分有益，将会淘汰一批中小弱经营管理不好的企业。

港口资源整合的总体方向

在当前和未来较长时期内港口需求逐步放缓、而港口码头能力已经出现局部过剩的背景下，除进一步加强港口规划管理，严格控制岸线、水域、陆域等自然资源使用外，未来我国沿海港口资源整合的重点是对经营资源的整合，通过对经营资源的整合实现自然资源的优化配置，并辅之以适当的行政资源整合。在港口经营资源整合的手段上，应该让市场作为配置资源的决定性作用，辅之以政府政策引导，以企业为主体，鼓励采取兼并重组、交叉持股等产权纽带的方式进行整合。同时也要认识到，港口资源整合不应“一刀切”，而应根据各地经济社会和港口发展的情况有针对性地进行整合，整合的早晚、快慢和节奏需要把握。

江苏省提出了“港口强省”的口号，其中“强”应该是服务方的服务能力更强，并且具有可持续发展能力。作为整合后的港口集团，应该有义务向全社会传达这样的信息：整合的目标不是增强自身的话语权，不是形成垄断力，而是为了更好地为客户服务。希望看到港口企业的社会责任在资源整合过程中彰显，而不是将过去过度投资带来的恶果让全社会承担。港口企业整合在给港口带来正向价值的同时，也希望对上下游产业链带来正向价值，并有利于节约行政资源，优化自然资源利用。如果上述几方面都是正面价值，那么这样的港口资源整合就是成功的。