陕西资源型财政转型问题研究

陕西省财政厅课题组

陕西资源型财政转型问题研究

陕西省财政厅课题组

在世界能源价格持续下滑的背景下，资源优势在产业分工体系中的优势明显减弱，陕西省经济依赖资源产业的畸形产业结构不断凸显。本文在系统分析陕西省资源型财政特征和存在问题的基础上，结合国内外在资源转型方面的做法和经验，提出了促进陕西省经济持续健康发展的过程中，必须加快产业结构转型，以及转型的思路、目标和方向，同时提出配套相关财政金融政策，为资源型财政转型提供体制机制保障。

资源型财政转型财政金融政策

2003年至2012年，依托资源产业陕西省经济实现了高速发展的“黄金十年”。“十二五”的后三年，随着能源价格持续下滑，资源优势在产业分工体系中的优势明显减弱，陕西省经济高度依赖资源产业的畸形产业结构不断凸显。在这种背景下，促进经济持续健康发展必须加快产业结构转型。

一、陕西省资源型财政的基本特征

资源型财政是指一个国家或地区政府收入主要以当地富有的矿产品、森林等自然资源开发为主，资源型产业在其整个国民经济发展中处于重要地位。陕西省矿产资源丰富，分布地区较广，特别是煤炭资源，全省67个县（市）有煤炭资源，其中延安、榆林、铜川、渭北地区最为丰富。煤炭的“黄金十年”使得陕西省依托资源开发和深加工的各相关产业快速发展，形成了一定规模的产业集群，支持了陕西省经济和财政收入的快速增长，也为国家能源供应和经济发展作出重要贡献。本文中，我们研究的资源是指不可再生的矿产品开发，主要选取延安、榆林、铜川三个市为代表，分析陕西省资源型财政的基本特征。

（一）经济发展对资源的依赖性强

陕西省产业结构偏重，对能源资源依赖性强。从总量看，第二产业占GDP比重达51.5%，而第二产业中能源化工又占到六成。从经济贡献率看，2010年能源化工拉动经济增长43.28%。从重点行业税源来看，煤油气等能源资源开采业仍为主力税源，其中2014年煤炭开采洗选业以及石油开采业两项税收收入占全省总税收收入的比重为32.2%。从能源资源富集的地市来看，2015年，铜川市规上工业中煤炭、水泥、铝业、电力四大支柱产业占比73.26%。煤炭开采和洗选业增加值占GDP的比重为26.6%，其中耀州区煤炭水泥工业对财政收入贡献率在70%。延安石油工业增加值占GDP的42%。2015年榆林能源工业与非能源工业产值之比为78.1∶21.9，增加值之比为86.8∶13.2。这些数据充分表明铜川、延安、榆林三市经济增长和财政收入高度依赖能源资源行业。

（二）政府收入受资源价格影响较大

财政的稳定性与资源产品市场行情直接相关。如2004—2011年，煤气油价升量增，以现价计征的财政收入增幅保持在20%以上。2012年始，受国际能源价格下滑影响，陕西省工业品出厂价格指数开始急剧下滑，全省地方财政收入增幅由2011年的56.56%降至2015年的9.0%，2016年增幅仅为6%。依赖能源产业的地市财政同样如此，受能源价格影响，以2012年为分水岭财政收入增速大幅递减，铜川和延安增长率一度为负（见表1）。

表1 2006年-2015年部分地市财政收入情况单位：亿元

（三）生态环境破坏严重

资源富集区面临着严重的生态修复与空气污染问题。以榆林市2012年产煤3.2亿吨、原油1161万吨的规模测算，仅开采煤炭和石油两项的环境代价达到241.7亿元，是榆林全年地方财政收入的1.1倍。

（四）长期单一产业结构与资源型财政之间容易形成恶性循环

单一的产业结构越来越凸显，调整经济结构难度越来越大，财政状况越来越不稳定。一旦资源“坐吃山空”，政府财政将失去收入来源，更加无力支持经济结构调整，财政经济发展难免陷入困境。

二、陕西省资源型财政存在的问题

（一）财源结构单一，抗风险能力弱

陕西省偏重的产业结构决定了财源结构对资源能源行业的高度依赖。数据显示，2014年，陕西省采矿业税收占到全省税收总量的22.8%，高于全国平均比重20个百分点，加上成品油加工业税收，占比超过37%。排名其后的房地产、批发零售、建筑业和金融业等四行业合计占比36.6%，仍低于采矿业及成品油加工业。虽然近年来陕西省非能源产业加速发展，但远远低于能源行业的下滑速度，支撑力不足。2013-2015年，陕西省非能源行业提供的税收分别增加149亿元、253.8亿元、43.4亿元，而同期能源行业税收分别下降75.7亿元、49.7亿元、60.8亿元，2013年和2014年还可以弥补能源行业减收，2015年已无法弥补，致使陕西省税收收入首次出现整体负增长，主要依靠非税收入增收，实现了当年财政收入正增长。而东部沿海地区等省税收收入则主要来自于制造业、金融、批发零售等行业，这部分税源行业面宽、税源相对稳定，因此，这些省份财政抗风险能力较强。

表2 2014年全国部分地区税收分行业占比表单位：%

（二）税种结构单一，可用财力不足

增值税、所得税这些分享税种是陕西省税收收入主要来源，独享税占比少。2014年，仅增值税和营业税这两项税收总和占总税收收入的48.65%，受“营改增”的影响，增值税比重会进一步上升，而财产税和所得税收入逐年降低，这些分享税种受经济形势等因素影响非常大，具有不稳定性。

（三）非税收入可挖潜力不足

陕西省是资源省份，与非资源省份相比，能源相关的非税收入比较多，“十一五”期间，陕西省非税收入占比在25%左右，比全国平均水平高5个百分点以上。“十二五”期间，由于两权价款收入集中入库，以及为弥补税收增速下降加大非税收入征管，陕西省非税收入大幅攀升，2015年占比达到37.4%，比全国高12.9个百分点，位居全国第三位。12个市区中，延安、商洛两市非税收入占比超过50%；107个县区中，15个县非税占比超过50%，其中9个县超过60%，2016年的情况更加严重，有24个县超过60%。新常态下，非税收入成为财政收入平稳增长的重要来源，但陕西省可转让的矿权越来越少，并且受市场需求影响，目前矿权处置难度越来越大，矿权转让收入在大幅减少。此外，非税收入具有专项用途，严重影响了地方政府收入的稳定性、均衡性、持续性及自主性。分税制下，导致这些地区地方税收入的规模和增长率远低于地方经济对中央的贡献度。

（四）财政民生支出压力大

民生支出刚性很强，即使在财政收入增速大幅下降的背景下，重点财政支出并不会因为收入回落而降下来。在资源价格上升的黄金时间，延安、榆林等资源富集区过往因为县级财政收入较好，导致民生补贴项目多、范围大、标准高。但近几年资源价格持续下降，给地方造成了不小的压力。比如2016年1-5月，府谷县地方财政收入3.47亿元，但同期仅工资支出就需要5.75亿元，仅这一项支出就消耗光了收入。以往承诺的民生政策保障就成了很突出的问题。铜川城乡低保资金投入不足，救助标准偏低，保障性住房财政配套压力大。城市基础设施建设投入仍然不足。铜川市需负担未参保城镇集体企业退休人员参加职工基本养老保险2938万元，此外，对基本养老保险基金超出预算部分及当年新增基金支出部分由各地市按一定比例分担，每年也需负担1105万元。

（五）资源型企业国企比重过大，企业活力不足

如铜川煤矿企业基本归属国有，企业活力不足，制约了经济快速发展。从长远看，不管其资源储藏量和可开采量有多大，在可以预见的将来总有资源枯竭时刻的到来，自然资源的不可再生性必然影响到当地财政的可持续性。

三、国内外经验借鉴

（一）陕西省的探索与做法

1.铜川

一是深入分析潜在的文化资源优势，提出把中医药养生保健产业作为转型的突破口，挖掘“药王”文化，发展关联产业。设立旅游产业发展专项资金。二是规划建设了4个市级工业园区和4个县级工业园区，加快推动项目聚集，经济提速转型发展。其中董家河循环经济产业园积极推行清洁生产，全力打造“煤—电—铝”联产联营循环经济产业链，实现资源多层次转化增值。三是培育壮大接续产业促进转型。大力培育发展装备制造、中医药产业、接续能源、食品加工、现代服务业和现代特色农业等六大接续替代产业。四是争取中央和省里支持。2008-2015年，共争取中央和省里补助资源型城市可持续发展财力转移支付资金20.49亿元。

2.榆林

一是关于煤炭转型升级的“三化”措施，即“原煤向电力转化、煤电向载能工业转化、煤油气岩向化工产品转化”，在强化煤电等传统主导产业的同时，注重新型特色产业培植，重点发展现代煤化工、新材料、特色农牧业、特色轻纺、文化旅游五大产业，推动产业结构转型升级。二是面对转型资金制约，榆林金融机构改革创新，搭建政银企平台，建立长期稳定的政银企沟通合作机制，设立专项产业贷款，出台《榆林市推进企业挂牌上市工作的实施意见（试行）》，企业借助资本市场的力量取得裂变式的快速发展，发展现代保险业等多种金融工具，破解资金“瓶颈”。加快信用体系建设。排查各类金融风险隐患，严守不发生系统性区域性金融风险的底线，化解“两高一剩”行业结构调整时暴露的金融风险。

（二）其他省份的探索与实践

1.山西

一是争取中央支持，将山西资源型经济转型上升到国家战略的高度，设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，加快构建省部合作机制。二是紧抓产业转型升级。大力开发煤炭伴生资源，从煤中“淘宝”。大力支持科技创新，力求技术上实现突破；大力发展旅游产业，强调唱响山西品牌。三是提出要不断优化投资结构，将投资重点向基础设施、新型城镇化和生态环保、产业发展、社会事业及民生等领域倾斜。

2.内蒙古

一是建构产业发展新优势。以传统产业新型化为投资方向，大力引进产业链条长的加工企业。抓好能源、化工基地重大项目开工建设，规模化、集群化、链条化承接产业转移。加快发展新能源、生物制药、稀土新材料、节能环保、电子信息等产业。二是强化企业在技术创新中的主体地位，加快建设以企业为主体、市场为导向、产学研用紧密结合的技术创新体系。如鄂尔多斯集团等。三是深入推进口岸经济发展，加快推进呼伦贝尔中俄蒙合作先导区和满洲里国家重点开发开放试验区规划建设，积极争取国家批准实施二连浩特国家重点开发开放试验区方案，探索设立边境自由贸易区、跨境经济合作区。

（三）国外经验

1.美国休斯顿

一是加快石油科技研发产业发展，带动了相关的电力、机械等其他行业的飞速发展。二是积极发展替代产业。依靠技术和资本等基础优势，通过一系列措施促进科技服务和医疗保健等产业的发展。三是积极争取政府资助以及项目支持，美国联邦政府在休斯敦设立国家航天中心，带动了1300多家为“阿波罗计划”提供服务的高新技术企业的发展。

2.德国鲁尔区

一是延长资源产业链，对资源型产品深加工，不断提高产出价值和收益。对资源型产业加大财政补贴，实行税收优惠，提升改造传统产业结构。二是扶植支持新兴产业，重点支持机械、生物、医疗、通讯技术等12个优先发展领域，打造多元化产业结构。三是加强培训。政府提供转岗培训机会给煤炭工人，从而减轻企业的转型负担。四是加大教育投入。新建的鲁尔大学成为支持经济转型的科技研发基地，并且培养了大量转型适用人才。五是加强基础设施建设。不断完善矿区基础设施，改善投资环境，成功吸引众多外部企业和投资者进驻该地区。

3.日本北九州地区

一是建设了一批现代工业开发区，在开发区内实行财政、税收优惠政策，吸引了日本造船公司、三菱重工等外地企业入驻。二是制定并颁布《循环型经济社会基本法》，通过立法手段来保障经济转型的推进。三是对煤炭产业工人进行免费培训、介绍再就业，妥善安置职工家属，保证了社会的稳定。

由国内外经验来看，资源型经济地区转型必须通过大力发展非资源型产业来代替以资源开采为核心的主导产业，进而形成新的区域经济结构，促进经济结构不断优化。同时，要通过不断加强机制、体制改革，提高科技创新能力，对经济、社会、资源、环境等各个领域进行全面性的调整和变革。

四、资源型财政转型的目标思路及政策建议

当前，陕西省保持经济持续增长的任务非常艰巨，加之国家产业政策的调整、资源环境约束的趋紧，以及中央“去产能”、“去库存”、“去杠杆”系列举措的实施，资源型城市发展面临的挑战越来越严峻，破解“资源诅咒”，带动陕西省走出经济发展困境的唯一出路是加快资源型财政转型。这既是促进经济可持续发展的必然要求，也是适应当前能源生产和消费革命的迫切需要，是煤炭供求关系逆转形势下陕西省经济发展的唯一出路。

（一）转型思路

全面贯彻十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，遵循“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻“五大发展”新理念，以“追赶超越”为目标，加快推进经济结构战略性调整，加快推进产业优化升级，努力向产业链中高端迈进。全面深化改革，进一步大胆探索、攻坚克难，推进综合配套改革取得新突破，建立完善支撑资源型经济转型的政策体系和体制机制。

（二）转型目标

转型的目标是确保经济持续健康发展，产业转型升级是核心所在。一是延伸产业链，不断提高资源综合利用率。加大资源型产业技术改造，促进技术进步升级，推动资源型产业升级换代。加快资源整合和企业兼并重组，推进资源型企业跨行业、一体化发展。二是着力发展和壮大接续替代产业。敢于断腕，较快淘汰落后的产业，发展接续替代的战略性新兴产业，建立资源型产业和非资源型产业均衡发展机制。三是健全考核机制，发挥激励性和约束性机制作用，对资源型企业转型在用地审批、金融支持等方面，做到该管的管住管好、该放的放开放到位。

五、陕西资源型财政转型的政策建议

（一）加快发展非资源型产业，推进经济结构优化升级

1.推进能源产业高端化发展

能源产业是陕西省主导产业，是经济的重要支柱。新常态下不断推动能源产业深度转化是资源财政转型的重要途径。坚持优煤、扩气、稳油，打造新能源、煤炭深度转化、电力外送三个增长点，继续稳固能源化工产业的支撑作用。重点建设榆神、府谷、榆横、永陇、彬长、子长矿区等转化项目的配套煤矿，加强陕北老油区扩边精细勘探，加大陕北气田和镇巴新区块勘探开发，重点建设神府、榆横、延安、彬长四大“西电东送”煤电基地，建设神华、中煤、华电、陕煤化、延长、兖矿等一批产业示范项目，大力促进项目向下游的精细化工延伸，建成全国重点煤化工基地。不断加强和提升“十大园区”、“十大基地”的建设水平，培育一批资源深加工转化产业集群，带动能源金融贸易、能源技术服务、能源装备制造等产业的协同发展。

2.实施工业强基战略

陕西省是装备制造业大省，底子雄厚，企业众多。根据《中国制造2025》提出的9项战略任务和重点，结合陕西省省情，围绕能源装备、新能源汽车、航天、航空、轨道交通、电子信息、机器人等优势领域的元器件、关键基础材料、先进基础工艺和产业技术基础等“四基”发展需求，聚焦重点方向，组织实施一批工业强基示范工程。引导“四基”企业与整机企业、科研院所、高校产需对接，支持全产业链协同创新和联合攻关。

3.壮大战略性新兴产业

打造和完善集成电路的设计、制造、封装、测试产业链，提高北斗导航、网络通信、图像处理领域的芯片设计水平，不断壮大电子级多晶硅、硅片制造和大直径单晶炉等配套产业；壮大物联网、半导体照明、通信、半导体激光、平板显示等产业；加快数字化设计、材料、快速成型等技术开发应用，面向航空、航天、船舶、汽车、文化创意、医疗等行业，推进智能制造及3D打印技术、新装备、新工艺、新产品研发和产业化；大力支持杨凌建设生物医药、生物育种研发生产基地，支持陕南建设中药材种植加工生产基地；大力开发污染防治、生态保护与修复、环境监测等核心技术，有效推进再生资源回收利用、工业废弃物利用等产业发展。

4.促进现代服务业改革发展

全面落实国家服务经济创新发展大纲，大力发展服务经济。探索准入前国民待遇加负面清单管理模式，逐步推动教育、金融、医疗、文化等领域向民企及外资开放。搞好试点，推进金融、物流、文化、旅游四大产业发展，不断加快产业集聚和层次提升。深化监管体制改革，要按照“宽准入、严监管”的原则，提升服务消费的环境。

5.推进文化旅游物流产业规模化发展

大力支持西影集团和陕文投等龙头企业做强，打造华夏文明历史文化基地；推进省级重大文化项目建设，加强资源整合，提升文化园区发展水平；推动关中人文旅游、陕北红色旅游、陕南山水旅游，实现旅游与科技、文化、信息、金融的深度融合，将陕西省建设成国际知名旅游目的地；深化同丝绸之路沿线省区、国家和地区间的旅游合作，共建丝绸之路国际黄金旅游带。大力发展大宗商品物流贸易、保税物流等新业态，提升西安全国物流节点城市辐射带动能力，强化延安、榆林、宝鸡、安康等物流节点综合服务功能，打造丝绸之路经济带国际商贸物流中心。

（二）配套财政金融政策，提供体制机制保障

1.整合财政资金，支持产业升级发展

面对经济增速不断下滑的新常态，2016年9月陕西省政府出台了《工业稳增长21条措施》，陕西省及时设立了6大产业投资基金，总规模达到600亿元，包含领域覆盖了能源化工、电子信息、汽车及高端装备、航空航天、食品医药、新材料6大支柱产业。当前，应继续整合财政资金，妥善解决支持企业发展财政资金分散化的问题，支持企业进行技术改造和节能减排，推动传统支柱产业加速折旧，加大对传统产业技改投资的支出力度。完善支持绿色金融发展的财税政策，完善各类担保机制。

2.建立陕西省财政科技投入稳定增长机制

加大力度创新财政科技投入机制，在企业创新过程中，完善引导性支持、稳定性支持、后补助和奖励等方式。推动设立科技创新发展的各类联合基金，实施科技创新券政策，支持科技型中小微企业购买创新服务、开展技术合作。

3.设立财政稳定资金

资源型财政的特征决定在发展战略上要注重可持续发展和长期稳定性。将矿产资源产品价格向好时期或者资源旺盛时期产生的“超额”收入以基金形式存储起来，以备在矿产资源产品价格回落或者资源枯竭时期用于弥补财政预算收入不足。设立财政稳定基金，不但可以避免非正常的高收入抬高政府财政支出基数，又可以在政府财政发生困难时“应急”，还可以保障子孙后代“有饭吃”。

4.争取国家对陕西资源型地区财力性转移支付补助资金逐年增加

加强政策研究和学习，加强与智库等机构的交流合作，紧跟中央政策发展动向，争取中央财政支持，近期应积极申报PPP示范城市、海绵城市和地下综合管廊示范城市、新能源汽车推广、节能减排补助资金、城市管网专项资金、中央财政服务业发展专项资金、可再生能源发展专项资金、财政支持建立农业信贷担保、革命老区转移支付资金等示范城市的工作，借力国家财政政策支持推动经济转型与产业升级，进而实现财政税收的结构优化和总量扩张。充分发挥资金的聚集效能，进一步加快陕西经济深度转型和可持续发展。

5.探索完善财政金融合作方式

积极探索财政专项资金存放商业银行管理改革，完善助保贷机制。探索政府性资金、企业闲置资金和社会风险投资资金共同组建合作基金组织，将互助性资金专项用于会员企业短期融资，帮助企业获得银行“还旧贷新”的“过桥资金”，做好企业贷款项目的前期筛选、中期考核、后期评估工作。

6.强化税收征管

按照综合治税的思路，加强重点建设项目和重点税源户的日常管理，做到工程进度与税款缴纳“双同步”。以现代信息技术为支撑，建设全省统一的综合治税信息平台，以部门联动、综合管理、源头控管为主要方式，建立由市县两级政府主导、财税部门和有关单位组成的税收保障协调机制，逐步实现市、县两级涉税数据的共享互通，从而做到依法征税，应收尽收。

7.提升和改善金融服务

搭建银、企合作对接平台，加强政府、金融机构和企业三方沟通与协调，鼓励金融机构根据企业发展需求不断创新金融服务和产品，加大面向企业的信贷支持力度。加强服务指导，大力支持国有企业、民营企业、中小企业境内外上市融资，加快推进上市公司资产重组，提高上市公司质量和再融资能力。

课题组组长：苏新泉

课题组成员：武永义熊圩清周正方明媚

（责任编辑：董丽娟）

Resource-based Fiscal Transformation Study of Shaanxi Province

Research Group from Shaanxi Fiscal Department

With the continuous decline of global energy price,the resource advantage in industry division system was obviouslydecreased,the abnormal industrystructure ofShaanxi province whose economydepends heavilyon resource industrybecome clearer.Based on the system discuss and analysis of current resource-based fiscal type of Shaanxi province,the paper introduces the practices and experiences from overseas and domestic during the process of resource transformation,suggests that to maintain and promote the sustainable healthy development of Shaanxi economy,the province should encourage the industry structure transformation as well as its objects,direction and framework.Also at the same time,the paper presents its recommendations on complementary related fiscal and financingpolicies,the systemand mechanismsupportingresource-based fiscal transformation.

Resourced-Based Fiscal System;Transformation;Fiscal and FinancingPolicies

F812.0

A

2096-1391（2017）05-0027-08