地方中小型水利工程建设管理难点分析及建议

陈丽夫　金新　崔巍

摘要：我国水资源丰富，水利工程建设在国家建设中具有举足轻重的地位，地方中小型水利工程点多面广，关系国计民生。通过对地方中小型水利工程在建设过程中项目管理上存在的设计粗糙、低价招标、干预监理、施工挂靠严重、准入门槛不同、吝惜合理投资和地方关系盘错等难点的分析和归纳，从制度、人员、职责、监督和管理上对地方中小型水利工程提出合理建议，提倡未雨绸缪、防微杜渐，创建管理规范、监督严格、在探索中进步和创新的工程建设管理环境。

关键词：地方中小型水利工程；建设管理；建议

我国是一个农业大国，同时也是一个水资源丰富的国家，水利工程建设在国家建设中具有举足轻重的地位，国家对水利工程的投入不遗余力，举世闻名的中国三峡大坝就是其中之一。

水利工程建设具有资金来源稳定、建设时间长、气候影响大、施工难度高、涉及专业多、社会影响广、不确定因素多和风险大等特点，因此目前大多数还是政府投资占主导，经过几十年的探索与实践，中国的水利工程建设水平不断提高。

大型水利工程因其投人大，队伍优良，管理层级高，政策倾斜大，扶持力度大，工程建设能够有序推进。相对的，地方中小型水利工程投入偏小，参建队伍素质参差不齐，存在管理效率普遍较低、工程建设质量、进度难以保障等诸多难点。

1.地方中小型水利工程存在的建设管理难点

1.1勘察设计粗糙，施工变更增多

水利工程远离城市，人烟稀少，地质勘查点多面广难度大，交通不便，监督力度小，在考虑成本的情况下，地质勘察深度和精度不足，地质勘察成果与实际情况存在误差，以地质勘察成果为原始资料的施工设计图不符合工程实际情况，同时部分设计存在套用设计成品现象，不考虑实际施工合理性，设计成果审核不严谨。在工程建设施工过程中，勘察设计资料无法满足工程实际施工要求，导致在工程建设过程中设计变更增加，甚至出现重大设计变更，耽误工程建设工期，同时增加了工程建设期间参建各方的管理成本。

1.2中标单价偏低，合同执行困难

即便工程招投标是严格根据国家规定程序进行，排除不正当竞争因素，中标人为了自身的生存和企业的发展，往往采取降低报价的方式谋求中标，即使面对相对苛刻的条款也只能委曲求全。招投标程序严格禁止不利于工程建设的中标情况发生，低价中标的情况，一般是承建的利润较小，或者为了创造业绩牺牲利润。然而水利工程工期长，不确定因素极多，中标人承受的经济压力极大，一旦出现物价大幅上涨或者管理不善，中标人在执行合同的过程中则会从各个方面谋求损失的利益，质量上偷工减料，安全上减少投入，进度上各种拖延，最终带来的是工程建设管理成本的增加。

1.3业主大包大揽，监理难展身手

部分中小型水利工程仍然采用“大业主小监理”的工程管理模式，由于监理费是业主支付，在实际工作中，业主往往潜意识地认为监理应该服从其的指挥和调遣，按照业主的意图去处理各种问题。随着近年国家对工程监理的要求不断规范，监理单位在执行国家要求的同时，也得执行业主要求，当两种要求存在冲突的时候，必然出现问题，由于实际执行人是监理，业主是能够将责任推给监理的，业主既想达到自己的目的，又不想承担相应的责任与风险，与监理的互信关系极易遭到破坏，两者生疑，必然增加工程建设管理中的管理成本。

1.4挂靠回款困难。资金链条易断

“麻雀虽小五脏俱全”，地方中小型水利工程在相对资金少、工程量小的同时，需要解决的施工问题却不比大型水利工程的少，甚至更多。工期较长，工序复杂，环境影响大，交叉施工多，施工技术交底多，施工管理点多面广等因素，造成施工管理成本增加，在利润较低或者没有利润的情况下，有经验有资质的施工企业是唯恐避之不及的，这就为工程挂靠提供了滋生的土壤。许多没有经验的施工企业，通过挂靠手段承建这些工程。挂靠方一方面要支付挂靠管理费，另一方面还需要承担实际施工运营的费用。而业主进行结算时，根据合同约定，接收工程款的结算账户通常是被挂靠方，被挂靠方截留挂靠管理费后，再将剩余的工程款打到挂靠方的账户上，一套流程走下来，短则三五天，长则一个月。在工程实际建设过程中，资金垫付是常态，挂靠方在施工过程中一旦出现资金链断裂的问题，常见的应付方式就是拖欠施工队工程款，导致经常发生阻工事件，或者停止施工以此要挟业主借款，期间消耗大量的管理成本和时间成本，导致工程无法顺利推进。

1.5缺乏系统管理。合格队伍难觅

没有资质意味着没有符合工程建设要求的施工管理团队，没有固定的施工作业队伍。在实际水利工程施工过程中，施工现场施工项目部管理班子没有成体系的施工管理经验，在工程安全管理、质量体系建设、进度控制把握等方面存在许多漏洞，部分甚至没有制作相关资料的能力。水利工程许多施工部位需要专业的施工队伍才能进行施工，在施工过程中，一旦这些专业施工队伍撤场，再去找寻符合要求的队伍，不但拖延了施工工期，而且在施工质量上也难以保证，在这种情况下，以假乱真、以次充好的施工队伍趁虚而入，导致工程建设安全和质量难以保障，工程建设目标难以实现。

1.6准入要求不同，缺乏竞争机制

水利工程资金来源主要为国家投资，行政部门为了控制工程投资进度、保障勘察设计质量，往往将水利工程的勘察、设计、监理、审计工作没有经過招投标活动，以委托的形式直接签订协议书。在工程建设过程中，一方面作为地方中小型水利工程的业主，主要为地方水行政管理部门或者国有企业，在潜意识上认为这些被委托企业不能“得罪”，导致正常的建设管理工作程序复杂化；另一方面部分被委托的勘察、设计、监理、审计单位，以强大的关系纽带为依托，无视地方业主在建设管理过程中的合理要求，施工过程中一旦出现需要及时解决的技术问题、审计问题，无法及时处理，造成施工进度拖延，影响工程建设计划，增加了施工成本和管理成本。

1.7无效节省投资，转嫁管理成本

在地方水利工程建设中，缺乏科学的管理，参建各方往往希望用最少的资金办最多的事，精打细算，锱铢必较，而实际工作的人员因为资金或时间原因，造成许多本该完成的关键工作被忽略，而由此导致的问题在后期解决时，则需要投入更大的成本来处理。“一分钱一分货”的道理广为人知，但是在实际工作中，参建各方都会有意识地忽略这一点，更倾向于在问题出现后解决问题，而非未雨绸缪，预先处理隐患。吝惜合理投资的代价就是在资金、时间、人力上付出更多代价。

1.8地方关系盘错。规范管理困难

在地方上，各行各业的关系网互相渗透，地方保护主义严重，作为土生土长的业主，于公于私，需要平衡各方面的利益冲突。水利工程具有投资来源稳定的特点，对于地方建筑企业的吸引不小。地方无资质的建筑企业通过挂靠的方式获得工程的实际承建权，施工项目部主要负责人随意更换，监理实际到场人员与合同不符，设计、审计追求绩效不驻现场处理技术、投资问题，业主下属被迫兼行监理员、施工员职责等乱象。这些在建设过程中，本应按照规章制度处理的问题，通过运作关系变得不是问题；本应有法可依的处理办法，变成实际上难以操作的“没办法”。问题积土成山积水成渊，量变引起质变，当事态变得无法控制时，各方开始规避责任，撇清关系，互相推诿责任，甚至留下一个烂摊子由后来者解决，给工程建设带来巨大的管理困难。

2.对地方中小型水利工程建设管理的建议

水利工程建设涉及国计民生，是现代工程建设的重要组成部分，不论大小都应该慎重对待，只有建立健全管理体制，加强监督和执行力，不断在实践中探索和发展，才能适应日新月异的社会进步，保证水利工程建设的健康管理和可持续发展。

2.1完善制度、合同管理的监督和执行体系

中国是一个人情社会，地方上人情味浓，人情就是把双刃剑，用好则利于生产，用不好则埋下隐患。在地方中小型水利工程建设中，参建各方为了节省成本追求利润，会出现各种问题，往往采用拉关系说情面来处理问题，致使解决问题的力度被大打折扣，不利于水利工程建设的顺利推进。完善制度、合同管理的监督和执行体系，增加利用人情处理问题的风险和成本，有利于建设管理工作中通过约束机制拒绝人情上的不合理要求，能够有效遏制工程建设过程中可能出现的渎职、腐败和犯罪问题。

2.2加强管理人员素质建设

事情始终都由人来落实，管理人员素质的高低决定着工程建设是否能顺利推进，决定了工程的实体建设质量。素质良好的管理人员，具有觉悟高、自律好、执行强、应变快等特征，能够应付复杂多变的社会和自然环境，避免和减少人为的、不可抗力的损失，符合水利工程建设的管理需求。各参建单位在一味追求利润的同时，加强自身企业人才梯队建设，提高管理人员的各项素质，才能保证企业的可持续发展，才能确保工程建设的顺利进行。

2.3平等互利，各司其职

工程参建各方应该在平等的基础上，同心协力推进工程建设，摒弃投资方地位高的错误认识，纠正上级领導单位委托的企业不能得罪的观点。只有地位上的平等，才能充分调用参建各方的积极性，落实参建各方的职能权责，发挥参建各方的优势互补，做到建设管理“零漏洞”，创建层层有人抓、处处有人管、职责到个人的良好建设管理局面。

2.4加强勘察设计成果的质量审核力度

勘察设计成果的合理性直接影响工程建设的施工成本和管理成本，地方中小型水利工程的勘察设计成果质量由于参建各方重视力度不够，常常导致不必要的损失，增加了工程建设过程中的纠纷。设计、业主、监理三方应在工程建设过程中，对勘察设计成果进行初审、再审、三审，层层把关，确保最终交到施工单位手上的勘察设计成果具有合理性和可操作性。施工单位更应结合自身施工管理经验和实际情况，对勘察设计成果进行可行性分析，在技术交底会议上提出疑难点和合理化建议，经参建各方共同认可该勘察设计成果的可行性后，才能用于实际工程建设。

2.5选择满足建设需要的施工单位

施工单位是工程建设的直接实施者，是工程安全和质量的直接落实方。工程建设监督管理工作做得再好，也需要具备相应实力的施工单位去完成工程的实体建设任务。在工程建设过程中，业主、监理通过监督工程建设进度的推进情况，处理工程建设各种问题，分析施工单位能否在满足安全和质量要求的前提下，顺利完成工程建设目标，通过监理例会、业主项目管理例会等会议科学安排建设工作，实现对工程建设的合理管控。在合同约定的框架内，势态尚能掌控的情况下，及时清退不能满足建设需要的施工单位，通过规定程序引进有经验有实力的施工单位，为工程实体建设打下良好的基础，有利于保障工程的实体质量。

2.6建设过程中安全与质量并举

人命关天，安全第一，工程在建设过程中，任何情况下都应把安全放在首位，安全是红线和底线的意识应贯彻全局。在强抓安全的同时，质量也是建设过程中的重中之重，水利工程建设由于影响面大，受益面广，人民最关心的内容就是质量。在工程建设中把安全和质量并举，树立安全施工意识和质量保障意识，落实责任制到每个工程参与者身上，严格执行相关的规范规程和强制性条文，才能保证最终的建设成果，是值得参建各方安心的工程，是值得人民信赖的工程。

3.结语

解决地方中小型水利工程建设管理的难点任重道远。工程建设过程中的每一步都需要通过细心规划、合理布局。工程参建各方应齐心协力、尽职免责，在汲取前人工程建设经验精华的同时，根据实际建设情况不断改良和创新，全面提高工程建设生产和管理方法，顺应不断前进的时代发展趋势。