如何加强我国立法机关对政府预算的审查和监督

田博

全国人民代表大会及其常务委员会是我国的立法机关。本文首先概述我国立法机关审查监督政府预算的现状，说明进一步加强我国立法机关审查和监督权的必要性，其次介绍西方发达国家预算监督体制的特点，最后借鉴国外监督的有益经验，并结合我国国情提出加强我国立法机关对政府预算进行审查和监督的建议。

立法机关社会监督政府预算法制建设

一、前言

从1994年我国颁布《中华人民共和国预算法》到2014年通过修订《预算法》以来，我国在立法机关对政府预算审查和监督的法律依据方面有了很大的进步，但在实践过程中仍然存在着诸多问题。加强我国立法机关对政府预算的审查和监督是全面实现依法治国的重要举措，也是我国预算民主制度的重要体现。

二、我国立法机关审查和监督政府预算的现状

法律是立法机关行使职权的基础和保障。2014年新《预算法》的颁布为我国立法机关行使审查和监督权提供了更为具体的法律保障，法律制度得到完善，但实际操作过程中也存在着诸多问题：

1.立法机关的监督素质和专业能力较低

人大代表本应代表人民利益，为人民发声，但实际情况是部分全国人大代表只为自身利益发声或者选择不发声。赵晓力在《论全国人大代表的构成》中写道：“三十多年来全国人大代表的构成逐渐形成两个特色：一是代表团中的‘官员主导，表现为党政领导干部的比例很高；第二是‘精英化倾向，表现为基层代表特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例减少”。据统计，2015年两会结束后至今，在一年的时间之内，共计30名全国人大代表因涉嫌违纪违法主动辞去或被罢免代表资格。由此可见全国人大代表的专业水平。

2.社会公众参与监督度较低，政府预算信息的公开透明度不高

在官方网站上很难找到政府具体的、细化的预算公开信息，大部分只是粗略的收入、支出项目，看不到具体的金额和用途，而且社会公众对预算相关知识不够了解，进而导致了公众参与监督的积极性、主动性较低。多层次、全方位的预算监督体系仍待进一步建立。

3.预算编制的全面性、完整性的规定仍不够细化和完善。

预算编制的完整、统一是实施有效的预算审查监督的重要前提和基础，与全面预算审查监督是相辅相成的。我国新《预算法》虽然取得了重大进步，但对于我国的政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算来说，其具体的编制、执行和实施步骤在法律层面仍然形同空白。

三、发达国家预算监督机制的特点

西方发达国家长期以来对预算约束的研究是渐进和积极主动的，其研究成果通过不断的改革形成了较为完善的、规范的预算约束机制，这使得发达国家的政府预算制度在执行中具有较高的效率。发达国家的预算监督是权力分立与制衡的生动实践，也是民主政治不可或缺的重要元素。通过立法设计、制度完善、组织建构等，预算监督实现着效益最大化，这些对于我国有不少可借鉴之处。

1.预算监督法制化程度较高

发达国家属于法治国家，以法律形式明确规定了预算监督制度，普遍形成了以宪法为首的、完备的多层次的预算监督法律体系。其中一个层次就是立法机关的监督。宪法规定预算和决算必须提交立法机关审批，并向社会公布，而且立法机关对预算有质疑、修改、否定的权力。还有专门监督机构的监督以及社会公众的监督。

2.政府预算信息的公开、透明度较高

在发达国家，政府预算活动公开、透明运行几乎是通行的惯例。重视政府预算的公开性和透明度，实质上就是尊重公众的预算监督权。发达国家政府为了树立信誉，把公布预算信息作为政府的一项法律义务，对政府公布什么、何时公布、向谁公布等做出了明确的法律规定。发达国家还规定了公众获取信息的权利。

3.预算监督贯穿于预算编制、执行的全过程

发达国家的政府预算，无论县长、市长还是州长甚至总统，都要为本级政府总收入和总支出制定总目标。发达国家多数编制滚动预算或中期规划，进行收支预测，政府预算实行跨年度约束。除此之外，预算编制以及论证时间长，从时间上保证了预算过程的规范化。例如，法国议会从每年10月份的第1周开始讨论预算案，直到12月份；议会审议预算的时间有3个多月。

四、加强我国立法机关对政府预算进行审查和监督的措施

1.提高政府预算信息透明度，普及预算知识，引导公民参与预算，强化公民的社会监督意识

政府预算信息应当进一步具体化、细化，各环节的信息应当公开透明，主动接受公民监督，让公民知道每一笔钱的金额、用途，而不是仅仅给出被简化的预算信息。同时还应该加强公民对预算知识的了解，提高公民的监督积极性、主动性。巴西率先实行的参与式预算在提高行政绩效和政治民主方面发挥了重要作用，我国可以通过实行参与式预算将公民吸纳进决策过程。在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论政府预算，更有利于提高公民的社会监督意识和学习能力，培养积极公民。

2.加强我国法制建设，进一步完善、细化我国预算编制，补充预算法律责任种类规定

虽然我国与预算相关的各种法律法规越来越完善，但是制定是一回事，执行却是另一回事。应当加深预算法律制度的程度，加大依法执行力度。同时进一步细化各类预算编制的具体程序和规则，延长预算编制周期，为立法机关进行审查和监督提供法制基础和保障。应当明确预算法律责任追究实施主体、追究机制程序方面的规定，保证预算法律责任追究的落实。我国新《预算法》存在预算违法行为法律责任追究尤其是行政法律责任追究无从落实的制度性、体制性风险。

3.建全方位、多层次的预算监督体系，提高立法机关专业技能，实现立法机关对预算全过程的立法监督

立法监督是人大对政府预算全方位审查监督中的重要一环。只有健全和完善了财政、预算等方面的法律法规，减少对政府部门立法的空白授权，才有可能切实实现预算监督等严格依法进行，才有可能保障实现人民大众的利益最大化。

参考文献：

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