存量规划背景下容积率奖励及转移机制设计研究——以上海为例

王莉莉

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

存量规划背景下容积率奖励及转移机制设计研究
——以上海为例

王莉莉

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

容积率奖励及转移是为协调开发商与公众之间利益，提升公共环境品质和保护历史文化遗产而采取的容积率调控手段。本文借鉴国外在容积率奖励及转移方面的经验，总结其做法的优缺点；分析上海在这方面的探索情况，指出目前面临的公共空间难统计、实际操作缺乏政策保障、跨区转移难度大等问题。在此基础上，提出容积率奖励及转移的机制设计要点，包括合理设定容积率控制上限、明确指标核算方法、建立交易平台、建立实施保障机制等，为政策制定完善提供建议，对解决上海实际开发建设需求与城市品质提升之间的矛盾具有一定实际意义。

土地开发利用；容积率奖励；容积率转移；开发权转移；机制设计

容积率奖励及转移机制在美国等西方国家作为一种较为成熟的规划手段，在改善公共环境品质、保护生态环境和历史建筑等方面发挥着重要作用。近年来，上海社会经济高速发展，建设用地不断扩张，严重影响了城市生态环境和可持续发展能力，同时也面临着公共空间供给不足、历史建筑保护力度不够等问题。认识到这些问题，上海开始进入存量规划时期，未来将更加注重存量土地功能和布局的优化调整，提升土地利用效益[1,2]。研究容积率奖励和转移，有利于缓解城市开发建设需求与城市品质提升之间的矛盾，在有限的土地资源上更好地进行发展，促进存量规划目标的实现。

1 容积率奖励及转移内涵

容积率奖励（floor area ratio rewards）及转移机制诞生于美国，是美国政府为鼓励开发商提供更多的公共空间、公共设施，保护历史建筑和环境的重要手段，在英国、日本、澳大利亚等国家也先后得到广泛应用。其中，容积率奖励是指土地开发管理部门为取得开发商的合作，在开发商提供一定的公共空间或公益性设施的前提下，奖励开发商一定的建筑面积[3~5]。容积率奖励政策实质上可以看作是政府对开发商提供公共服务的一种补偿，可以调动开发商进行公益建设的积极性，其一方面保障了城市开放空间建设，提升居民的生活环境水平，另一方面也提高了土地的容积率，实现了土地资源的集约利用[6]。

容积率转移，即开发权转移（transfer of development rights），是指原土地权利人将受到规划控制而不能实现的开发权限，有偿转让给其他允许建设的地块。容积率转移一般包括转出区和转入区，转出区是指将容积率转出至其他可建设地区的区域，包括需要保护的历史街区、生态环境敏感区等。转入区是指容积率的接收地，可以进行高强度的开发建设的区域，如城市的重点发展地区等。容积率转移一方面通过补偿受管制土地业主使其自愿放弃土地开发，消除了土地开发管制引起的不公平问题，提高了管制政策的可行性和实施效果；另一方面通过经济激励吸引开发商主动补偿受管制土地业主，开辟了补偿土地保护的广阔财源[7,8]。

容积率奖励和转移从本质上都可以看作是开发权限的转移，容积率奖励可以看作是将公共空间、公共设施上的开发权限转移至其他地区。但二者的应用对象、操作手段不同，因此本研究对此予以分开阐述。

2 国外容积率奖励及转移经验借鉴

2.1 美国

美国是最早提出并应用容积率奖励和转移的国家。容积率奖励的具体做法是奖励高密度地区的开发商按照规定增加一定楼板面积，前提是开发商为城市提供额外的公共空间。例如，在曼哈顿密度最高的街区，开发商在临人行道一侧每提供一个单位的开放空间，可在高度上增加10个单位的建筑面积。在这个政策设立后的十多年里，由私人提供的公共步行广场约4.45公顷，著名的纽约索尼大厦的公共活动空间就是由私人提供的[4]。西雅图市商业建筑在最高限定容积率下可以通过建设公共住房、幼儿设施、开放空间、公共设施等增加一定的容积率，针对不同的条目设立了不同的奖励方式和奖励指标为监督容积率奖励机制[9]，西雅图于1989年通过了《市民选择计划》，该计划反映公众对市中心规划过程与其结果的不满，严格限制市中心的建筑高度和容积率，有效降低了容积率奖励机制的不利影响[10]。

美国容积率转移主要目的是保护有历史意义或标志性建筑。最典型案例是纽约中央车站的保留。为平衡业主及公众利益，纽约市规划委员会1968年修改了土地分区管制法规，规定业主对其地块上的历史建筑或纪念性建筑进行良好保护或维护的前提下，可以将未能充分利用的容积率转移到自己持有的地块或其他业主持有的临近地块上。1969年，纽约中央车站业主首次利用这一政策将6.97公顷建筑面积的开发权转让给邻近地块的开发商，并取得相应经济利益，中央火车站最终得以完好保存[11,12]。

2.2 日本

日本在其1970年修改的“建筑基准法”中提出了容积率奖励办法，规定建筑区内有效的公共空地比例不低于20%，如高于20%可依据一定的计算公式获得额外容积率奖励，并根据规划容积率不同，提供相同空地面积所增加的容积率也不同。至1986年，仅大阪、神户利用这一办法新增设的“公开空地”就有200多块[13]。在容积率转移方面，日本由政府为业主安排开发权的接收地，接收地必须是政府持有的土地，在容积率转移过程中无需政府直接动用财政，但政府需要付出持有土地出让开发获利的机会成本[3]。

2.3 借鉴与启示

如前所述，容积率奖励及转移实施后，在增加公共空间、优化城市环境、保护历史建筑、减轻政府负担等方面发挥了巨大的作用。总结国内外经验，在容积率奖励及转移实施过程中，要明确奖励和转移的计算规则，通过法律手段来确保其有效实施。充分尊重公民意愿，发挥政府的引导作用，协调开发商和公共之间的利益，最终达到三者之间的平衡。

但是，在带来好处的同时，容积率奖励及转移也不可避免地存在一些忧患：一是开放空间易任意、零碎。开发商在选择建设开放空间时具有一定的随意性，开放空间容易被建造在阴暗的负面空间等较差地块，或不利于公众使用的地块，甚至破坏商业空间的连续性。二是利益分配容易不均衡。如果提供的奖励对开发商不具有足够的吸引力，则奖励没有存在的价值。另外，开发商利益和公众利益在奖励及转移过程中的分配难以衡量，开发商获得的奖励可能超过公众获得的利益，甚至让公众利益受到损失。三是容易造成局部过度开发的局面。大量的容积率转移会给管理带来难题，容易导致容积率接收地区开发量局部过大甚至失控。

3 容积率奖励及转移的制度可行性

容积率奖励和转移究其本质，是针对土地发展权的调整，土地发展权的归属决定着容积率奖励和转移过程产生的利益归属。美国实行土地私有制，土地发展权私人所有，容积率奖励和转移在政府的引导下实施，最终的收益归土地所有权人所有。我国实行城市土地国有制和农村土地集体所有制，考虑到实际开发建设的需求较高的往往在开发程度较高的地区，本文主要围绕城市国有土地展开研究。我国国有土地的发展权归属于国家，国家拥有土地所有权，将国有土地出让给土地使用权人，由使用权人对土地进行使用。土地使用权人需按照规划明确的用途、容积率、高度等要求进行开发建设。按照我国2012年实施的《建设用地容积率管理办法》，“在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”

表面看来，政府所有并管理着土地的开发利用，不存在所谓的土地发展权奖励、转移和利益分配问题。但实际上，我国正在向存量规划转型，控制建设用地规模扩张、挖掘存量建设用地将成为未来土地利用管理的重点，城市开发建设与公共利益、建设用地总量控制之间的矛盾需要协调，且城市的发展充满变化，通过控制性详细规划的调整来适应管理往往跟不上城市发展的需求，此外政府进行公共建设往往力不从心。因此，借鉴国外容积率奖励和转移经验，在现有的制度框架下，形成适应中国特色的管理手段，不失为协调城市发展和提升城市品质的一种方法。实施容积率奖励和转移，一方面要适当拓宽政策，在资源环境承载能力范围之内，加强政府管理的弹性，充分发挥市场的能动性，另一方面要协调好政府、公共利益、开发商以及原土地权利人之间的利益关系。

4 上海容积率奖励和转移实施现状

4.1 政策要点

近年来我国部分城市围绕公共空间建设展开，相继制订并实施了容积率奖励政策，如北京市2001年颁布的《加快北京商务中心区建设暂行办法》中，明确实施容积率奖励增加商务中心区开放空间；南京市2010年颁布《南京市建设项目容积率管理暂行规定》，实施容积率奖励为社会公众提供开放空间等[14]。上海市在2011年修订版《上海市城市规划管理技术规定》（以下简称《规定》）中明确：中心城内的建筑基地为社会公众提供开放空间的，在符合消防、卫生、交通等有关规定和本章有关规定的前提下，可按规定增加建筑面积。但增加的建筑面积总计不得超过核定建筑面积（建筑基地面积乘以核定建筑容积率）的百分之二十”。该《规定》对容积率的奖励具体为：核定建筑容积率小于2时，每提供1m2有效面积的开放空间，允许增加的建筑面积为1.0m2；核定建筑容积率大于等于2，小于4时，每提供1m2有效面积的开放空间，允许增加的建筑面积为1.5m2。

4.2 典型案例

（1）杨浦区黄兴绿地项目

黄兴绿地东起营口路、西至黄兴路，南临走马塘、北至翔殷路，规划面积90万m2。规划后受资金限制，一直难以实施。杨浦区政府及规划部门经过多次协商，在黄兴绿地周边地区选择合适地块，无偿提供给开发商进行商品房开发建设，并适当提高商品房容积率，开发商从其获取的收益中抽出部分资金用于黄兴绿地的开发建设，从而实现了住宅开发和绿地建设共赢的效果。建成后的黄兴绿地被誉为“皇冠上的绿宝石”，丰富了城区景观，产生了巨大的外部经济效益，带动了周边的发展。

（2）黄浦区太平桥地区改造项目

太平桥地区位于黄浦区原卢湾区北部，是高密度的旧式里弄集聚区，街区在开发总容量、建筑高度等方面受到种种条件限制,属于保护性改造。卢湾区政府和企业通力合作，采用整体规划的方式，在保证容积率总体平衡的基础上，实施容积率转移政策，保留“新天地”原有里弄建筑的肌理与风貌，改造成为公共活动中心，同时规划建设中心开敞人工湖，将容积率转移到周边的居住用地与商务办公用地。该项目实现了旧区面貌的改造，居住条件的改善，以及开发商的最终盈利[15]。

4.3 初步总结

容积率奖励及转移在上海乃至我国尚处于初期探索阶段，上海目前实践的容积率奖励和转移多是为了提供更多的公共空间，上海试点的成功为今后的深化研究提供了很好的案例。

现阶段的探索主要面临以下几个方面的问题：一是容积率奖励增加的公共空间难统计。《规定》中明确了提供开放空间的奖励规定，但并没有对开放空间的内涵、边界和计算方法进行明确规定。不同领域，甚至对同一领域不同学者对开放空间的界定均有不同[16]，若不予以明确，难以衡量开发商提供的开放空间规模，奖励机制难以确保有效实施。二是缺乏公共服务设施供给的政策保障。《规定》中明确了奖励的建筑面积，但在实施过程中，开发商更注重自身利益，若开发商享受了容积率奖励，而不提供开放空间，缺乏相应的惩罚措施。三是各区政府各自为政，跨区转移难以实现。现有的容积率奖励和转移实践大都在同一行政区内开展。在发展较为成熟、尺度较小的地区，往往难以实现就近转移，甚至在辖区内也难以找到合适的地块。但是在现行的管理体制下，跨区转移需要协调原土地权利人、开发商、以及不同区政府之间的关系，利益方多且复杂，跨区转移难以实现，不利于容积率转移的推广实施[17]。

5 容积率转移及奖励机制设计要点

5.1 合理设定容积率控制上限

对政府及社会来说，控制容积率的主要目的是控制土地开发强度，促进土地集约利用，避免容积率过高影响城市环境舒适度。按照资源环境承载力进行多情景计算，可以得到最低环境容积率和最佳环境容积率。对开发商来说，地价一定的情况下，容积率越高可建筑面积越大，可获得利益越高。按照边际收益计算，可以得到最低经济容积率和最佳经济容积率。因此，奖励或转移后的地块容积率应该以最低环境容积率和最佳经济容积率中较低者为上限。在实际操作中，可结合《控制性详细规划技术准则》中关于强度的管理标准，适当加强弹性适应，丰富不同区域不同用途的容积率控制层级，综合考虑最低环境容积率和最佳经济容积率进行奖励和转移。

5.2 明确容积率奖励及转移核算

（1）划定容积率转移的转出区和转入区

为使发展权向政府引导的方向有序转移，便于容积率转移的实施，可结合基准地价等级、强度控制分区划定容积率转出区和转入区，转出区包括历史街区、历史建筑、生态环境敏感区等，可参考历史文化保护区、生态保护控制线划定；转入区包括规划重点发展地区，如中央商务区、主城片区、新城等。

（2）明确开放空间、公共设施内涵计算标准

对照用地分类，明确开放空间对应的用地类型、布局原则和建设要求。在符合出让合同规定的容积率和绿地率基础上，设定额外增加的开放空间的统计标准。依据开发商提供的有效开放空间面积，在不突破最高容积率和影响周边生态环境的基础上，参照《规定》奖励相应的建筑面积。

（3）明确容积率奖励转移的规模和补偿标准

按照空间地价等价交换的原则，奖励容积率由开发商提供的公共绿地或公共设施价值与区域露面地价确定。转移容积率由转出地块所处地区的平均容积率和地块容积率差值，及转出地块的占地面积，并综合考虑接收地块的生态环境要素底线和最高容积率最终确定。开展地价评估，评估转出区地块和接收地块的地价。对原土地权利人的补偿可由转移面积与转出、接收地块的地价综合考量决定。考虑实际情况，可在设定的补偿标准基础上给予一定的弹性，以增强适应性。

容积率奖励指标=(开发商提供的公共绿地或公共设施价值×政策激励系数)/区域楼面地价；

转入容积率指标=(转出容积率×转出区楼面地价×政策激励系数)/转入区域楼面地价。

5.3 建立容积率奖励及转移交易平台

建立市区两级容积率奖励及转移交易平台，保证交易的公平性、合法性和稳定性。容积率奖励一般尺度较小，建议由区级平台协调开展，如果区政府有提升公共空间或开发商有提高容积率的意向，二者协商后由开发商提出申请，交易平台协同区政府受理审核，同意后执行。对于容积率转移，由交易平台协同土地管理部门对转出区和转入区进行按照划定标准进行资格确认，明确转出量和可转入量，并在官方网站上进行公布，便于需求方查询。形成交易意向后，由交易平台协同土地管理部门受理审核，交易完成后，将转出区和转入区从系统中删除。可以在一个辖区内找到接收地块的，由区级平台进行协调；在一个辖区内无法找到合适的接收地块的，提请市级平台统筹，进行异地补偿（图1）。

图1 容积率奖励及转移操作流程图Fig.1 Operation flow chart of FAR rewards and TDR

5.4 加强容积率奖励及转移实施保障

为避免开发商一味的追求利益，导致局部过度开发，建立容积率奖励及转移实施的保障机制。一方面开展项目实施评估，从规模、形式、设施配置等方面对容积率奖励和转移项目的数量和质量进行评价，设定绿容比（绿地率占容积率的比例）、空容比（空地率占容积率的比例）等指标进行量化评估。绿容比、空容比相比绿地率和空地率更加重视人均环境质量的改善，更有助于提升人的幸福感。另一方面实施公众参与，公布交易平台上容积率奖励和转移的项目信息，发挥人民群众力量进行监督，设立专门的渠道吸收群众意见，并明确公众意见的反馈机制，确保公众利益的实现。

6 结语

城市开发建设的主导力量是经济利益，土地管理应尽可能适应市场环境的变化，同时维护公共利益，因此要不断更新管理手段，以增强可操作性和适应性。未来建议实施开发总量管理，适当增加商务集聚度较高地区的容积率弹性，以保证城市经济发展需要，保持城市发展获利。相信在机制完善的情况下，容积率奖励和转移机制能够对协调开发建设和公共利益之间的关系起到积极的作用。同时，未来可逐步探索丰富不同用途土地的容积率奖励和转移标准，为土地管理提供更多的选择。

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Floor area ratio rewards and transfer of development rights under the background of stock: Using Shanghai as a case study

WANG Li-Li
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

Floor area ratio (FAR) rewards and transfer of development rights (TDR) are aimed at coordinating the interests of developers and the public, enhancing the quality of the public environment, and protecting historical and cultural heritages. In this paper, we use foreign experiences in FAR rewards and TDR to summarize the advantages and disadvantages of these practices. Then we analyze Shanghai’s exploration and point out the current problems, including the difficulty of stat public space, policy support deficiency, and cross-regional transfer difficulty. On this basis, we present some mechanism design points, such setting the floor rate control limit, clearing indicator accounting methods, establishing trading platforms, establishing the implementation of security mechanisms, and so on. We believe that through these methods we can provide advice to policy makes and offer practical solutions to the disconnect between the actual development and construction needs and city quality improvement in Shanghai.

land exploitation and use; floor area ratio awards; transfer of floor area ratio; transfer of development right; mechanism design

F293.22

A

2095-1329(2017)07-0033-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.008

2016-12-12

修回日期: 2017-02-27

王莉莉(1990-),女,硕士,助理工程师,主要从事土地利用规划研究.

电子邮箱: lily_cau@163.com

联系电话: 021-56618122

上海市规划和国土资源管理局科研项目