激活“三块地”：农业供给侧改革的核心问题

蒲仕明+黄博

如何立足“放活经营权”，充分激活“三块地”的活力？思路已经明确：按照“三权分立、价值显化、市场运作、利益共享”的方针，中央确定了“公有制性质不能改变、耕地红线不能打破、农民权益不能受损”的三条红线，

确保“三块地”始终走在正确的轨道上

土地是人类赖以生存最基本的资源，人类将长期继续在土地上生存和发展。英国古典经济学家威廉·配第曾经说过：劳动是财富之父，土地是财富之母。土地有保障功能、发展功能，对我国的农民而言，土地上承载着他们的收获和命运。2017年3月，四川省农村改革工作推进暨农业供给侧结构性改革专题培训会提出，要在新时期突出激活承包地、农村建设用地和宅基地等“三块地”的功能。纵览历史的每一次变革和进步，都与土地要素息息相关，这一次亦不例外。

从井田制到家庭联产承包责任制

战国以前，中国实行以井田制为基础的封建领主土地制度。秦代商鞅变法，“坏井田，开阡陌”，由此直至隋唐，以国家授地为基本特征的均田制始终占据主流。国家授地是封建政治经济体系的基础，禁止土地要素的自由流动。

安史之乱之后，私人地主制逐步成型，这也是中国古代土地制度的一次分野。封建制度体系下的自由土地制度，加剧了土地的集中，拉大了农民与封建地主之间的巨大差距，成为封建社会剥削本质的原罪。

中国共产党领导的土地革命，逐步形成了在集体主义前提下的土地权利体系。这里有两个关键节点：一是土改运动，实现了土地权利的共同分享；二是新中国初期的合作化、集体化运动，消灭了私人对于地租的竞争性获取，彻底砸碎了封建土地制度的格局。

1978年的家庭联产承包责任制被视为农村土地制度的一项转折。这次土地改革，将土地产权分为所有权和经营权。所有权仍归集体所有，经营权则由集体经济组织按户均分包给农户自主经营，集体经济组织负责承包合同履行的监督，公共设施的统一安排、使用和调度，土地调整和分配，从而形成了一套有统有分、统分结合的双层经营体制。这种土地制度并没有从根本上改变土地集体所有的性质，只是将土地的所有权、经营权分开了，大大调动农民的生产积极性，较好地发挥了劳动和土地的潜力。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

“新土改”与成都经验

随着农村改革的不断深入，承包地要流转，集体建设用地、宅基地也要流转，而农村产权制度改革就是这一切的基础。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。农业部部署了成都、重庆等58个试验区，共5个方面19项试验任务，“新土改”大幕拉开。

1978年开始的第一轮农村土地制度改革，实现了农村集体所有权和家庭承包经营权的分离，强化了农民权利，解决了生产积极性的問题。而新一轮农村土地制度改革的核心，将在“放活土地经营权”上做文章，其创新意义和深远影响，可与前一轮改革比肩。时任中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，农地改革的基本方针已经明确，即“明晰所有权，稳定承包权，放活经营权”，在三权分立的基础上不断推进土地合理的流转和适度规模经营的发展。

如何立足“放活经营权”，充分激活“三块地”的活力？思路已经明确：按照“三权分立、价值显化、市场运作、利益共享”的方针，中央确定了“公有制性质不能改变、耕地红线不能打破、农民权益不能受损”的三条红线，确保“三块地”始终走在正确的轨道上。

2007年，成都市被确定为国家城乡统筹试验区。作为“新土改”先行试验区之一，成都市在积极推动土地流转、激活“三块地”的活力取得了突出成绩，被誉为“成都经验”。回顾十年来成都走过的路，一条清晰的“行动路线图”已经成型。

摸底确权。2008年，都江堰市柳街镇鹤鸣村首创了“鱼鳞土地确权法”。此后的三年时间里，成都基本完成了确权颁证，第一次全面、真实地摸清了“家底”。

搭建平台。2008年10月，成都农村产权交易所和农村产权流转担保股份公司先后成立，这是全国首家农村产权综合性市场平台，为进一步激活沉睡的土地资本提供了条件。

同地同权。依托成都农村产权交易所平台，农民自主进行交易流转。这期间，“锦江模式”的出现，推动农户和村组集体经济组织成为了主动、平等的出让方。

探索创新。在中央的支持下，四川积极探索创新土地增减挂钩等制度，构建“大郊区”时代，构建新型中国消费社会的最经济的新型生存空间和发展模式，使之成为社会的稳定器。

成都的农村产权制度改革，遵循了经济学的基本原理，即满足资源向资本转换的基本要素：产权清晰、可流动、产生剩余价值。辅以良好的政策制度设计、交易和担保体系的完善，在提高土地资源配置效率和激活“三块地”的活力方面得到了广泛认同。

价格理论和权利保障

如果说“成都经验”重在土地权利的让渡，“新土改”的机会在于经营权的变现，其本质上仍然是土地价格理论在社会主义市场经济框架下的体现。从这个意义上而言，如何将土地经营权进行价格量化，将是唤醒“三块地”沉睡资本的重要切入点。

2015年11月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》，指出到2020年，农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。

土地承包经营权方面，在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点；宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制；集体经营性建设用地方面，允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。

目前国内主要试验，集中在利用土地经营权抵押贷款，解决农民的正常资金需求，特别是农业产业化及规模化种养业的资金需求，撬动“三块地”的金融杠杆，例如重庆的“地票”制度等。但从金融资产的角度看，土地经营权的资产变现难度较大，尤其是在担保法、物权法、农村土地承包法等相关法律法规尚待完善的前提下，金融风险较大。

对此，西南财经大学经济学院副教授吴垠认为，下一步的改革应坚持农村土地（包括集体建设用地、承包地、宅基地）的集体所有，通过确权赋能，把集体经济组织的所有权和农民手中的经营使用权变为永久性物权，使它们能流转交易；保护集体和农民分享土地增值收益，以此建立农民获得生存、发展来源的长期保障制度，防止农民的财产权利受到侵害。