水资源管理理念演化与管理模式比较

陈惠雄，杨 坤，张海娜

(1.浙江财经大学 工商管理学院，浙江 杭州 310018；2.江苏省信息中心，江苏 南京 210013)

水资源管理理念演化与管理模式比较

陈惠雄1，杨 坤2，张海娜1

(1.浙江财经大学 工商管理学院，浙江 杭州 310018；2.江苏省信息中心，江苏 南京 210013)

水资源管理理念与管理模式因不同历史时期面临的水问题及经济社会状况不同而变化.水资源管理的理念与模式演变大致经历了满足生存需要、满足经济增长需求、满足可持续发展理念、集成水资源管理、幸福导向的水资源管理理念等阶段.国外的水资源管理模式相继经历了单目标模式到多目标模式，再到目前的流域综合管理与可持续发展的模式，我国水资源管理模式在演化过程中形成一系列具体不同的水资源管理模式：行政区域管理、流域管理、资源化管理等.基于集成水资源管理的管理方法仍然是目前国内外水资源管理采取的主要管理模式，摒弃GDP导向的水资源管理理念，探索出面向流域居民幸福的水资源管理新模式可能是水资源管理发展的大趋势.

水资源；管理理念；管理模式；集成水资源管理；幸福导向

当前，水资源管理面临着多种多样的矛盾，浙江省政府推出“五水共治”政策来协调与综合治理水问题.为应对各流域面临的不同水资源管理问题，保持并提高水资源对于人类生活的福利水平，必须要强化水资源集成管理，妥善处理好水资源的开发利用与经济社会协调发展的关系，解决各利益群体间的用水冲突，监督不科学的开发及危害水资源的行动，并合理有效地分配水量.在可持续发展意识上，现代水资源管理已经认识到水资源—生态—经济社会系统是一个整体，而水资源管理的具体内容则包括对水资源的开发利用、配置、机制设计、制度安排、水权交易、组织与协调、水环境保护、信息、技术等多方面的管理.

水资源管理模式是指以一定的管理理论或管理思想为指导，针对流域环境的具体情况而制定的，其与管理政策、管理技术和制度体系等有所不同，它会随着人们对水资源管理需要的变化而变化.本质上讲，水资源管理模式是构建一种管理体制和管理机制，运用某些科学方法和技术手段等来协调并优化配置水资源的各个因素，实现水资源优化利用的目的.作为提高水资源动态管理的优化方法，水资源管理模式为水资源的高效配置与合理利用提供技术支撑.在现代流域水资源管理模式探索中，可持续的水资源发展以及幸福目标的实现受到高度重视.将幸福作为水资源管理的理念，以集成水资源管理为管理方法建立水资源管理体制机制和管理模型，为解决流域水资源问题提出相应的管理对策与管理行为的系统结构，是一种新的水资源管理模式.这种模式旨在说明集成水资源管理与可持续水资源管理的终极价值目标在于流域居民的幸福生活，而集成管理本身只是平衡与综合水资源配置管理的一种手段[1].

1 水资源管理理念与目标演化

(1)满足生存需要的水资源管理理念

在人类不同的历史时期，主要的水资源问题及社会发展目标各不相同，因而水资源管理及其研究的目标也有所差异.古代时期，人类抵御自然灾害的能力长期处于低下水平，严重且频发的干旱洪灾始终是人类生存延续威胁的最大水问题.此时的水资源管理及其研究是以干旱洪涝的治理为主要内容，根本目的在于消除水旱灾害对人类生命和财产的威胁.先民们为了治理水患，很早就开始利用及保护水资源，建设具有战略意义的水利工程，大禹治水的典故和都江堰的修建都是古代人民治水的典范.沟渠修建、河湖围堰等都是为了避免水旱灾害的危害和满足人类生存、发展的基本需求.据统计，宋、元、明、清4个朝代的951 a时间内，共发生旱灾912次，约年均发生1次；发生水灾1 042次，年均发生1.09次.在漫长的古代社会，人类对自然充满畏惧，生产力和科技水平低下，人类处于“混沌”的意识境界，并没有清晰地认识到干旱洪灾等水灾害发生的科学原因和预防治理之策.此时水资源管理的主要内容是治理干旱、洪涝，保证农业、生活等用水需求，因此，生存成为古代人们水资源管理的普遍价值追求和目标[2].

(2)满足经济增长需要的水资源供给侧开发管理理念

近现代以来，随着人口增长和经济社会的迅速发展，水资源管理除了针对固有的水旱等自然灾害目标治理外，人类面临着日益严重的水资源短缺问题，通过增加水资源供给来满足人类生活和生产需水成为人类面临的主要水问题.水资源管理及其研究主要集中于水资源的经济开发利用，以达到经济社会快速发展和满足人口增长需求的目标.近代工业革命以来，随着新技术产业对水资源需求的迅速增加，水资源管理矛盾开始发生变化.此时水资源管理侧重于水资源的开发利用，关注水资源供给系统与经济、社会之间的对应关系，以最大限度地满足人类经济发展对水资源的需求，成为水资源管理的新目标.为了适应工业近现代化发展需要，促进经济快速发展，加大水资源的开发与利用以及供给管理成为水资源管理的侧重点.主要关注水资源开发、供给的水资源管理理念和实践的200 a间，西方发达国家遇到了水污染、水稀缺两大水资源问题，生态环境也遭受了前所未有的破坏.据统计，20世纪以来世界人口增长了2倍，但用水量却增长了6倍.在过去逾约50 a，淡水使用量增加了近4倍，每年高达4 130 km3，全球半数以上的国家及地区面临缺水问题，特别是发展中国家已有70%的人口受到用水荒的威胁.据粗略估计，到2025年全球约有50亿人口不能满足用水需求，其中25亿人更是不能满足基本用水需求.随之而来的水污染也愈发严重，全球每年排放污水超4 000亿t，造成超过5万亿t的水体遭受污染，由此产生的环境污染、疾病等问题对人类生存产生了极大的危害.每年有约350万人因供水不足、水质状况不佳而死亡[3].

传统的水资源管理分散、低效，只关注水资源供给系统与经济社会系统之间的相互关系，忽略了水资源中生态环境的水需求以及水资源子系统自身的循环规律.以水资源开发为核心，强调以工程措施为手段，最大限度满足人类对水资源需求的水资源管理方式受到越来越大的挑战.这种水资源管理方式只是侧重于水资源供给的管理，供给的目标是经济增长需要，忽略了对水资源需求多用途的管理，特别是可持续发展需求，这必定会导致水资源利用的低效、浪费和污染加剧.随着人类经济社会步入后工业化时代，水资源稀缺问题越来越严重，生态环境持续恶化、用水矛盾和用水冲突等一系列水问题成为经济社会发展的制约瓶颈，改变水资源管理目标方式已经成为一个新的理论与实践主张.

(3)可持续发展水资源管理：一种需求端水资源约束管理理念的产生

随着工业化进程深入，人们逐渐发现了生态环境维护与工业化发展之间体现在水资源配置与利用上的矛盾.因频发的水资源过度开发及浪费利用而产生的生态环境恶化已成为近几十年来新的重大水危机问题，极大威胁了人类的生存和可持续发展.人类环境意识的觉醒和可持续发展意识的提高以及物质财富的满足，对水资源管理研究的重点由水资源的过度开发和经济利用转变为需求管理和水资源的可持续利用的研究，以实现水资源—经济社会—生态环境系统的协调发展目标.这样，水资源管理实际上就开始由满足工业化需要的水资源开发与供给侧管理，转向平衡水资源的供给与需求，平衡经济社会发展需水与生态环境可持续发展用水的关系.20世纪80年代，世界环境与发展委员会(WCED)首次提出可持续发展的理念，人们第一次将发展目标转向人的需求，水资源管理也转向需求侧，最终促成可持续水资源管理理念的形成.1996年，联合国教科文组织(UNESCO)国际水文计划工作组界定了可持续水资源管理模式的概念，其内容为“支撑从目前到将来社会发展与其福利，并且对水文循环以及生态环境完整性没有造成破坏，此种情况下对水资源进行的使用与管理”.

在水资源管理系统理论的基础上，为了实现可持续发展目标而对水资源管理问题的研究已成为十分重要的课题.可持续发展要求水资源管理以可持续发展为目标，要求发展的目标函数SDOF值达到最大.即在满足一定条件下，使N个时段的总效益(经济效益、社会效益、生态效益)达到最大.目标函数为：

(1)

式中，DD(T)为可持续发展综合指标.如果该目标函数为经济效益最大化，则SDOF可以表示为最大的GDP,可持续本身则只是作为一种手段而使得生态资源空间被挤压.如果该目标函数为最大的幸福指数，则SDOF表示为流域居民的主观幸福感状况，可持续指标DD(T)和流域GDP增长只是手段.

21世纪以来，国内学者也将可持续发展理念运用到水资源管理中.夏军[4]等详尽介绍、总结了可持续水资源管理的量化理论和方法研究成果.张翔、夏军[5]等依据可持续发展的压力—状态—响应概念框架以及可持续水资源管理原则，先后提出了可持续水资源管理评价指标体系.潘护林[6]对干旱区的可持续水资源管理绩效进行综合评价，并建立了相应的评价指标体系.可以看出，可持续发展概念已经引入到我国水资源管理的理论研究中.在水资源管理实践方面，可持续发展水资源管理取得了相应成效.可持续发展理念逐渐改善了人们用水、节水、治水的习惯，节约产业用水，加大生态环境用水比重，遵循水资源循环利用规律.可持续水资源管理目标也从单一型转向多元化，不仅仅要满足之前管理阶段所要求的生存和供给管理需求，也要考虑到以水资源为中心所涉及到的经济、社会及生态的可持续用水.密歇根湖、塞纳河、钱塘江、黑河等中外河流湖泊的治理因可持续理念而取得显著的效果.

(4)集成水资源管理理念：对水需求与水供给的集成优化管理

传统水资源管理方式无法解决复杂的水资源问题，转变水资源管理方式成为必然.进而，研究水资源系统不再是“就水论水”，而是把水资源与经济、社会与生态环境相结合来进行集成研究.集成水资源管理(integrated water resources management，简称IWRM)需要把水量、水质统一考虑和管理，把水资源变化、生态系统保护与经济社会发展有机结合起来，以实现水资源可持续利用、生态系统完整性保护、流域经济社会科学发展.1992年水与环境国际会议在都柏林召开，第一次正式提出为促进水资源可持续利用的集成水资源管理(IWRM)理念及其实施原则——都柏林原则.整体论的方法、水资源的高效利用、共同参与等构成了集成水资源管理实施的重要原则(Inocencio,Merrey,Tonosaki；1992).全球水伙伴将IWRM 定义为一种促进水、土地和其他有关资源的协调开发利用与管理，在不损害关键生态系统可持续性的大前提下，通过公平的方式促使社会经济福利最大化的水资源管理方法.集成水资源管理建立在水资源—生态—经济社会集成系统的基础上，突出水资源、生态、经济社会的联系与整体性，重视水资源综合开发、治理、保护和利用的总体性，对水资源开发、使用、管理过程中的经济、社会、环境等各方面效益进行综合权衡，最终目的是提高人类福利，实现人类幸福[7].IWRM方法有利于促进水土及其它相关资源等的协调开发、利用及管理，协调了水、生态和社会经济系统的发展并最大化经济效益和社会效益.Bakker[8]提出IWRM要达到人与环境需求之间的平衡，这是IWRM取得成功的关键，即实现集成水资源管理中效率、公平与生态协调发展的整体性原则.

近年来，我国也积极引进集成水资源管理理念并开展深入研究.王晓东和李香云[9]认为IWRM旨在改革供给驱动型管理模式，并统一考虑流域社会经济的发展与生态保护要求，将其纳入国家社会经济框架内进行统一决策，通过采取需求驱动的管理模式，能够促进水及社会、经济、生态可持续发展目标的实现.曾维华[10]等对流域水资源集成管理模式以及理论框架内容进行了研究，提出对流域水资源冲突的分析是流域水资源集成管理的关键.李玉文、陈惠雄和徐中民[11]对集成水资源管理理论、指标体系及定量评价模型等方面进行了研究，并选取了黑河流域甘州区作为研究区，进行了实证研究.张瑶兰[12]等综合考虑了水资源与经济社会的相互作用关系，利用改进的S-AHP定权方法构建了水资源与经济社会协调发展的评价体系，并就金华市区域的水资源—经济—社会协同发展情况进行了实证研究.潘护林[13]依据集成水资源管理的目标原则及动态框架对我国水资源管理绩效、改革进程进行了系统全面的评价.魏光辉[14]采用熵权理想解法，依据2010—2014年全国水资源公报数据，构建水资源承载力评价体系，对包括水资源、经济社会发展、生态环境系统的集成效用做了综合评价.作为一种新的水资源管理方式，IWRM涉及范围广，技术要求高，人、财、物等投入较大，因此在各个国家特别是发展中国家的推行进展仍然较为缓慢.当前的集成水资源管理仍然没有充分认识到水资源管理的终极价值导向是流域与跨流域居民的幸福生活，只是把集成管理当成目标，这是其研究的主要不足.

(5)幸福导向的水资源管理理念

幸福是人类社会经济发展的终极目标，但很少有人将其应用到自然科学领域解决水资源管理问题.水资源管理研究大多是从水资源利用出发将管理手段或经济效用视为目标，很少有人明确认识到水资源管理的终极价值目标在于“人的幸福”.近年来，我国学者开始迈向水资源管理终极价值目标的研究.陈惠雄[15]论证了经济利益中心价值观是导致现代人口、资源与环境矛盾激化的根源，而基于幸福原则的人文—生态—水文协同发展是解决这个矛盾的唯一科学途径，并提出了我国区域发展梯度约束条件下的发展战略，解析了建立幸福的水资源管理模式的总体思路.2008年国家自然科学基金委员会在兰州召开的“双青论坛”上，徐中民研究员提出幸福水资源管理的概念，认为幸福水资源管理是幸福与水资源管理目标的融合，并拓展运用诺贝尔经济学奖得主Amartya Sen的新福利经济学相关原理，把幸福目标分解为经济机会、社会机会、制度规范、环境保护等7类要素.程国栋[16]等认为，经济社会发展的最终目标是使人民幸福.幸福水资源管理就是用水资源管理要素表征幸福，如经济机会采用水市场的培育发展状况来表征，环境保护用生态环境用水量来表征等.

幸福的水资源管理概念是对水资源管理终极价值目标的重大揭示，对干东西部流域均具有显著的现实意义.对干旱区流域而言可以避免一味与东部富水地区攀比水资源利用的经济效益，根据自身的水资源稀缺性特点，开发适合流域的水资源可持续发展模式.对于钱塘江流域而言，可以改变东部流域过分追求GDP与基于比较利益的水资源配置模式，实现“以人为本”的水资源科学管理.幸福水资源管理明确给出了水资源管理的终极目标，从目标层次上提出了水资源管理的新范式，由此将构建生态—水文—经济可持续发展与人民幸福的系统均衡模式.这既是科学发展观的内生要求，也反映了国际社会前沿性的社会发展价值新视野，“幸福”将成为今后水资源管理的重大目标范式与发展趋势.

当前学术界对幸福水资源管理进行了深入探索，并取得了一些成果.程国栋[17]等按照阿玛蒂亚·森给出的政治自由、经济机会、社会机会、透明性保证、安全保障这五个维度，结合水资源管理的实践提出了如下指标：公共参与、水市场培育、宣传培训、水政策公开、干旱保险和水安全；并认为，幸福导向的水资源管理新模式通过流域水资源管理以及经济转型升级的基本改进手段，以水健康、水利用合理、水产业协调、水环境满意、水生态平衡、水安全保障、水配置公正为基本改进方法，利用经济、社会、生态、政治等集成技术，来实现水资源环境和社会、经济的可持续发展.基于经济学理论与研究方法视角，针对幸福导向的水资源管理问题研究的已有成果，本文构建了幸福导向的流域水资源管理模式(见图1).

图1 面向幸福的流域水资源管理模式

2 国内外水资源管理模式比较

2.1 国外水资源管理模式

每个国家和流域都有其自身的适合当地情况的水资源管理模式，国外发达国家经历了先污染后治理的时期，在后期治理阶段取得显著效果.深入研究国外较为先进的水资源管理模式以及管理政策，积极探索其先进管理模式和方法对我国流域水资源管理有效性及优化等问题具有重要的现实指导与借鉴意义.

随着经济社会及历史的不断发展，国外的水资源管理模式相继经历了单目标模式到多目标模式，再到目前的流域综合管理与可持续发展的模式.由预防和抵御灾害的简单目的到解决需大于供的单一目标，单向治理的水资源管理模式一直流行到20世纪30年代.19世纪末，西方国家开始水污染防治的立法工作.20世纪30年代起，以水土保持为主要目标的流域管理模式开始建立.随之而来，针对流域进行水资源与环境管理的重要意义逐渐被人们所认识，许多国家纷纷设立相应的流域管理机构，逐步建立了以多目标管理为内容的流域管理模式，尝试从全流域出发，对水资源进行综合管理.由此，人们开始逐渐接受流域综合管理的思想，其模式也付诸相应的水资源管理实践活动.然而，事实上水资源问题一直在稀缺性加剧与水质恶化的状态之中.除了水资源管理的目标存在功利主义与比较利益缺陷以外，管理缺乏协调性、协调机制的不健全、管理分割严重、缺乏综合信息系统的支持、相关技术方法还不成熟等也是其中的重要原因.鉴于此，西方国家开始提出建立新型的流域综合管理体制和管理机制：以可持续发展作为理念指导，把传统的水资源管理放到资源、经济、人口与环境等各因素协调发展的框架结构中，侧重各方面的综合协调管理.目前，国外代表性国家的水资源管理模式对比(见表1)[18].

表1 代表性国家水资源管理模式

2.2 国内水资源管理模式

我国水资源管理模式发展大体经历了由单目标管理到多目标管理、再到流域综合集成管理的演化.在此演化过程中形成一系列具体不同的水资源管理模式：行政区域管理、流域管理、资源化管理等.在水资源管理实践发展的基础上，我国提出了以流域为单元、以市场为主导、以需求管理为基础的水资源综合管理模式，并从管理制度、文化体系、管理模式、法律及政策体系方面进行系统的水资源管理机制设计.随着水资源在经济社会发展中的重要性日益突出，国内对水资源管理模式的理论研究和管理实践也日趋成熟.

目前，国内关于水资源管理持两种观点：一种是从供给管理和需求管理角度对水资源管理模式的划分；另一种是从资源型管理和资产化管理角度的划分.当前，我国的水资源管理主要是资源型管理，采用行政管理手段为主.如何构建基于政府宏观调控和市场机制相结合的水资源综合管理体制，将是实现水资源综合有效管理的一个重要手段[19].王炳杰[20]运用综合管理思路对我国水资源管理模式进行了分析，指出水资源综合管理的基本模式是以流域管理为主导，以行政区域管理为基础，以行业部门管理为指导，以流域综合管理为主体的流域、区域、行业相互结合的管理模式.另外，依照水系设立流域机构，以流域管理为基础的管理模式；以行政区域管理为基础，结合流域管理的管理模式；按不同功能对水资源进行分部门管理的管理模式等.这些国外主要的管理模式也可以作为国内流域管理的重要参考.当前，国内水资源管理模式研究不局限于上述文献资料，几乎所有的水资源管理模式都应渗透着集成的方法理论及思想，这符合当前水资源管理发展趋势.我国的水资源管理模式对比(见表2).

表2 国内水资源管理模式梳理

3 结 语

目前，对水资源管理模式的研究大多集中于集成水资源管理模式或者在集成管理方面的演化模式，流域水资源的经济高效使用、环境可持续、社会公平公正等方面的研究也逐渐纳入水资源管理的目标体系之中.而对流域幸福才是水资源管理的最终目标和唯一归结点的研究还不够多.集成水资源管理模式虽然改变了基于GDP导向的传统水资源管理模式，但只是局限于“集成管理”的管理方法上，还没有上升到流域与跨流域居民幸福这一终极价值目标上来认识问题.而由于我国大多实行基于比较利益导向的水资源管理模式，这不仅加剧了干旱流域省份的水资源稀缺性危机；而且使水资源丰富流域因水资源用于更加有经济效益的产业发展而致使水田大面积减少、池塘废弃，水土均衡系统受破坏，东西部流域、富水与缺水区域同时陷于水资源极度稀缺并相互加剧恶化的窘境.因此，改变基于比较经济利益的传统的水资源管理战略，把人的幸福置于水资源管理的核心目标地位，实行幸福导向下的水资源科学管理新模式，形成基于流域幸福的流域间整体协调的水资源管理综合集成决策优化，将是推动流域生态—水文—经济可持续发展与流域间协调发展，实现以人为本的水资源管理创新的重要环节.

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Concepts and Mechanism Evolution of Water Resources Management

CHEN Hui-xiong1, YANG Kun2, ZHANG Hai-na1

(1.College of Business Administration, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018,China; 2.Information Center of Jiangsu Province, Nanjing 210013, China)

Concepts and mechanism of water resource management vary with water problems and economic and social situation of different history period. Based on comparison and optimization of different water resources management models in China and abroad, the author draws a conclusion that the concepts and mechanism evolution of water resources management mainly experienced five stages: to meet existence needs, to satisfy growth requirements, to realize the idea of sustainable development, integrated water resources management, and happiness-oriented water resources management. Water resources management abroad experienced from single objective model to multi-objective model, then to the current river basin integrated management and sustainable development model. In the evolution process of China’s water management, a series of specific water management patterns are formed: administrative region management, watershed management, resources management, etc. While integrated water resources management is extensively used in China and abroad nowadays, abandoning traditional GDP targeted concepts of water resources management. The happiness-oriented water resources management for basin residents will be the primary trend of the development of water resources management.

water resource; management concept; management mechanism; integrated water resources management; happiness-oriented

2016-11-10

国家自然科学基金资助项目(41371526)；国家社会科学基金资助项目(14BGL205)；浙江省哲学社会科学重点研究基地(浙江省生态文明研究中心)基金资助项目(16JDGH085)

陈惠雄(1957-)，男，浙江兰溪人，博士，教授，博士生导师，主要研究方向为幸福经济学、生态经济学.

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