试论养老保险转移政策对统筹区域均衡性的影响

马倩林

（中南财经政法大学 财政税务学院， 湖北 武汉 430073）

试论养老保险转移政策对统筹区域均衡性的影响

马倩林

（中南财经政法大学 财政税务学院， 湖北 武汉 430073）

养老保险转移政策对区域均衡性指标具有一定的影响，它会影响人口迁移，加大经济不发达区域的养老压力。因此，国家应该通过统一各区域结算方式，提高统筹层次，提高养老保险基金的调剂水平，以解决养老保险统筹区域不均衡问题。

养老保险；转移；均衡；区域统筹

提高养老保险统筹层级是社会保障工作的长期目标，统筹层次的提高，有利于提高养老保险覆盖面。2010年颁布实施的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，保障了省级统筹区域内的均衡。然而，我国每年有上亿人口在跨省流动，其中90%以上的流动人口是劳动人口。为了提高人力资源的使用效率，提高经济发展水平，政府从社会保障角度，制定了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《办法》）等政策，促进劳动要素的自由流动。《办法》将农民工视同为城镇企业职工，这个政策极大地方便了流动劳动人口的养老保障。《社会保险法》也规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随着本人转移，缴费年限累计计算。”［1］这里的“统筹地区”指的是省级行政区。因此职工在跨区域从业时，因区域选择的偏好而受到的养老保障顾虑的影响就会大大减少。

另一方面，基本养老保险关系的跨区域转移，在促进劳动要素自由流动的同时，也加剧了养老基金统筹区域的不均衡。区域间养老金累计结余额差距的增加进一步加剧了区域间的贫富差距，效率与公平难以兼备。因此提高养老保险基金的统筹层次，实现全国统筹是养老保险转移后的进一步升华。但从2011年至今，统筹层次提高的步伐缓慢，全国统筹迫在眉睫。为此，本文将基于城镇职工基本养老保险转移政策对区域间基金的影响进行实证研究，为均衡统筹区域养老保险基金及全国统筹方案提出相关建议。

一、养老保险转移政策效应的理论分析

养老保险作为社会保障体系中的第二层次，为老年人提供日常生活保障。因此，合理的养老保险制度设计更能够保障低收入地区老年人的生活，减轻当期劳动力的负担，在整体上促进工作的积极性，从而促进落后地区的经济发展，形成低收入地区的良性循环，促进社会福利的上升。

（一）城镇职工养老保险转移政策对统筹区域养老金支付的近期、远期影响

我国《社会保险法》规定，参保人工作期间承担缴费义务，退休后享受领取养老金的权利。由于该保险法实施前的在职职工不需要缴交养老保险金，所以目前的在职职工（新人和中人）缴交的当期统筹金需支付给现在的老人（已退休人员）和未来退休的老人。而城镇职工养老保险转移政策规定，“参保人员转出统筹区域时，除转移个人账户的资金外，还需以年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移”［2］规定中，剩余的8%留在转出地。这会导致统筹区域间产生成本转嫁。因为，虽然不管费率是12%还是20%（对应于单位缴费总额的60%和100%），都不会影响参保人的权益。但是，费率却会对转出、转入统筹区域财政压力产生较大影响，尤其是养老金的支付压力。对于劳动力转出地的统筹区域，由于转移走了个人缴费和用人单位缴费资金，现在很多地区的城镇职工养老金“空账运行”与“实账转移”矛盾凸显，必将明显增加当期（或称为现期、近期）该区域的基本养老金支付压力。假如一个统筹区域在一个时期内参保人员转出人数明显多于转入人数，那么该统筹区域当期养老金的支付压力就会增加。据统计，多年来，中西部经济欠发达地区都是劳动力净转出地，故这些统筹区域的当期（近期）养老金的支付压力较大。同时，由于随参保人转入的统筹基金只是单位缴费额的60%，故转入地统筹区域除了要补贴转入参保人员40%的社会统筹基金外，还需要负担转入人员退休后更为长期的养老金支付责任。因此，对于劳动力转入地统筹区域来说，假如劳动力转入的统筹区域成为转入者的退休地，势必会加大转入区域统筹基金的远期支付压力。从长远看，企业职工尤其是农民工，将近退休时多数会转回到出生地，即以前传统的劳动力转出地——中西部地区将变为劳动力回迁的主要地区。因此，中西部地区远期的养老金资金缺口会进一步扩大，基金支付压力会进一步增加，财政压力也更加增加。由此可见，不管是近期还是远期，经济欠发达地区的养老金支付压力、财政压力都是很大的。

“属地化”管理的养老保险政策，加上我国户籍管理制度，劳动力的不对称流动，使得发达地区反而更加容易将养老成本转移到不发达地区，造成富者更富、穷者更穷的局面。因此，协调劳动力的流入与流出，需要靠完善的养老保险转移制度。

（二）养老保险的碎片状管理不利于各区域养老基金均衡

由于养老金的权责划分不太清晰，现行的养老保险管理机构又分别隶属于各级地方政府，碎片状管理方式使资金的调动成为问题，不利于统筹区域养老金的均衡。而拥有调度权的上级政府又不了解地方的实际状况，难以统筹协调，对症下药。因此，明确养老金管理的各方权责，加强地方权限管理，省级政府乃至中央政府必须严格按照要求进行统一管理。

二、养老保险转移对统筹区域均衡的实证分析

（一）数据与模型

数据来自《国家统计年鉴》、《中国人力资源和社会保障事业发展统计公报》、国家统计局。由于部分年份的部分数据缺失，本文选取2008年到2015年全国31个省份的数据作为样本，从养老保险转移政策对劳动力转移、老年人口转移的影响，对于参保人数变化几方面进行计量分析。

人口流动的四大因素包括经济因素、政治因素、社会因素以及国家政策。养老保险的省级统筹，对人口流动同时有着经济与政策的原因。

变量说明：如表1

表1 变量及说明

本文将做出假设:养老保险转移政策通过影响劳动力的迁移，进一步影响老年人口迁移，最后影响区域养老压力，并建立以下模型进行验证:

模型1：劳动力转移变化

模型2：老年抚养压力变化

模型3：退休参保人数变化

1. 模型1：劳动力转移变化

表2 不同年份回归情况表

由此回归结果可以看出，不同省份的在职职工参加养老保险人数与该省上一年经济形式密切相关。若设定显著性水平为0.001，则2010年以前，在职职工参加养老保险人数受GDP的影响不太显著，而2010年后，在职职工参加养老保险人数受GDP的影响显著，这恰好与2010年允许养老保险全国转移的时间节点相吻合。也就是说，在《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实行以后，人们在迁移中会考虑养老保障水平，由于养老保险可以转移，那么人们趋向于经济形势更好的地区的意愿提升了。结果中的价格水平都不太显著，唯独2010年的时候，达到了0.01的显著性水平，也就是说，政策实施的当年，受到了价格水平的影响，之后，政策推动劳动力的流动效果则十分明显。当然，也有劳动者对教育重视的因素，在考虑养老的同时，同样注重子女的教育问题。

2. 模型2：老年抚养压力变化利用2012年数据可得出以下回归结果：

表3 老年抚养负担滞后一期影响因素

在此模型中，抚养比也就是抚养压力受到了上期基本养老保险累计结余与离退人员参加养老保险人数的影响。上期基本养老保险累计余额越大，本期老年抚养压力越小;上期退休参保人数越多，本期老年抚养压力越大，这就说明，由于人口流动所形成的恶性循环，抚养压力大的地区将会持续存在，如果其基金无法在省际间合理转移，就意味着二次分配环节的不公平。同时，由于空账户的运营，养老保险转移增加了相应的交易成本。社会保险基金的协调领域必须在经济上达到目的，在养老金的协调领域付出更大的压力。这种情况的出现导致了通过继续借用个人账户来协调当地账户，以便临时减轻为支持当前养恤金制度周期关系而运行的“空账户”个人账户的养老金支付压力。

3. 模型3：退休参保人数变化

表4 不同年份回归情况

此模型用 （参保）离退休人员人数反映老年人的省间流动情况。这个指标，考虑到《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中不包括已退休人群，即已退休人员依旧在原归属地获取养老金。而随着社会发展，老人们的“落叶归根”的想法逐渐消除，再考虑独生子女因素，老人们更愿意追随子女一起生活。而我们在模型1中知道，《办法》极大的促进了劳动力的流动，在劳动力流向经济更好地区的同时，老年人也在流出，只是规模要小一些。或许有人认为，已退休人员依旧在原归属地获取养老金是一种权力和义务的对等。但是，我们认为，就目前而言，由于制度的历史性，现期缴纳的养老金是给现期的老人使用，而不是给未来的老人使用，如果统筹区域间的养老金无法流通，那么老人相当于在其他区域消费，而劳动力流出地的养老保险财政负担将进一步增加，区域间不公平将进一步加大。

比较地理位置相近而经济状况不同的广东和广西两个省份，就更加能够看出区域间的不均衡，如图2和图3。同时，双轨制养老保险待遇差距扩大，加大了收入分配不平等程度;统账结合的养老保险制度在应对人口老龄化和制度转轨成本时出现财政、养老基金支付危机;企业职工养老保险替代率不断下降，多支柱养老保险建设未见成效，养老保险改革任重而道远。

图2 广东养老保险结余与支出情况（2011-2015年）

图3 广西养老保险结余与支出情况（2011-2015年）

三、建议

（一） 未实现全国统筹前，统筹基金应随参保人全部转移

一方面，参保人在其他地方参保时缴交的统筹基金，仅部分（60%）随其转移到转入区域，但转入区域政府必须为其退休后的长期养老承担责任，转入区域政府承担的责任远高于其享有的权利。另一方面，参保人留存的部分统筹基金（40%）归不再负有养老责任的转出区域政府所有，不符合权利与义务对等的公平原则。因此，城镇职工养老保险转移政策应将“按年度实际缴费工资为基数的12%的总和转移”调整为“按年度实际缴费工资为基数的20%的总和转移”， 即全部统筹基金随参保人转移。

（二）建立统一的养老金结算方式

确定不同统筹区域职工参保人缴费比例和退休待遇，是养老保险全国统筹的重难点。城镇企业职工养老保险转移接续制度要保证个人账户和统筹账户的同步性，以保障参保人可以在退休后享有相应的养老保险权利。当然，在提高统筹层次的同时，要看到它对扩大风险分担范围的有效作用，肯定其对于提高养老保险的安全性作用。因此，应建立全国统一的养老金结算及支付办法，以实现各体制间养老金的合理流转。劳动者在不同养老保险体制间转移基本养老关系，退休后采取分段计算养老金的办法，这样能够有效解决三种制度之间缴费率、缴费基数、待遇水平的差距，缓解养老关系转入地设置的各种制度性壁垒，缓解劳动者参加转入地养老保险的矛盾。

（三）打破利益桎梏，尽早实现全国统筹目标

多年来未实现养老保险全国统筹，是地方利益与中央利益长时间没有充分调整的结果。中央与地方的投入及分配的协调，区域之间的利益协调，不同区域参保人缴费比例和退休待遇的确定，养老金结余多的地区愿不愿意帮助养老金亏空的地区等问题都需要认真考虑。中央政府应该尽快解决这些问题。一是在全国范围内统一支付标准，包括缴纳养老保险费的比例和养老保险费待遇。二是由国家社会保险经办机构统一负责管理养老保险业务，保持信息的充分与透明。三是统一调剂管理基金。各地征缴的养老保险费用于支付当期养老保险待遇后，结余基金除按规定留存外，其余全部上缴国家社会保险经办机构，纳入财政专一账户管理［3］。这样，国家社会保险经办机构才可统一实施对各区域的基金调剂，才能尽早实现养老保险全国统筹的目标。

（四）三保合一，提高养老保险覆盖率

要实现养老保险总体上的社会化与公平化，必须将三种保险制度统一为一种养老保险制度。统一的养老保险制度是提高养老保险养覆盖率，实现全民参保的重要途径，同时也是均衡全国养老保险基金的途径。如此，才能实现城乡各类社会群体的公平，保障老年人的生活水平，提高劳动群体的幸福感。

［1］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国社会保险法［M］.北京：中国法制出版社，2010.

［2］人力资源社会保障部财政部.城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法［EB/OL］.［2017-02-21］.http://baike.baidu. com/link?url.

［3］郑秉文.中国基本养老保险基金投资管理改革［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2014:10.

Research on the Impact of the Pension Transfer Policy on Coordinating Regional Balance

MA Qian-Lin
（College of Finance and Taxation, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, Hubei, China）

The empirical analysis studies how the changing number of insured force have an influence on its regional balance. It is considered that the old-age insurance transfer policy will further affect the migration of the elderly population by affecting the migration of the labor force, and finally increase the economy underdeveloped areas of pension pressure. Therefore, this paper argues that to solve the problem of uneven regional distribution of pension insurance, we should unify the regional settlement methods, and then improve the overall level for the adjustment and mobility of pension funds before achieving regional balance.

pension transfer; equilibrium; regional coordination

H102

A

1007-5348（2017）04-0063-04

（责任编辑：王焰安）

2017-03-28

马倩林（1995-），女，广东韶关人，中南财经政法大学财政税务学院学生；研究方向：财政学。