特朗普政府的亚太新政：矛头直指中国？

岳未央

2017年1月20日，随着美国当选总统特朗普即将宣誓就职，国际形势将正式进入一个高度不确定的时代。这其中，中东和亚太将是不确定性最突出的两个方向。那么，特朗普的亚太政策将会是一副什么模样呢？

特朗普在竞选和候任期间，除了批评奥巴马的“亚太再平衡”政策、誓言上台第一天便废除《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、强调美国要在亚太“重建”一支强大海军、要求日本和韩国多承担同盟安保费用之外，并没有在阐述他自己的地区规划方面释放出足够详尽、系统的信息，也就使得观察家们对未来美国亚太政策猜测颇多，有一种观点认为特朗普将会中止“亚太再平衡”，部分美国高级外交官也一再呼吁特朗普不要给中国留下“填补权力真空”的机会。

事实是否将会如此？

很多人忽略了一篇文章。2016年11月7日，特朗普赢得大选前两天，他的两名政策顾问彼得·纳瓦罗（Peter Navarro，已获国家贸易委员会主席提名，进入特朗普内阁）、亚历山大·格雷（Alexander Gray，特朗普国防事务顾问）在美国《外交政策》网站上发表题为《特朗普“以实力求和平”的亚太观：共和党候选人将如何重塑美国与亚洲的关系》文章，比较系统地阐述了特朗普即将推行的美国亚太政策概貌。该文批评奥巴马的“亚太再平衡”太过软弱，断言特朗普当选后会复活里根总统的“以实力促和平”理念，着重加强美国军力，特别是重建海军军力，包括将战舰增至350艘；在让盟友负担一定美国驻军费用的同时，保证美国对其盟友和伙伴的安全承诺。

这篇文章是迄今为止特朗普团队成员对特朗普即将实施的外交政策特别是亚太政策做出的最重要归纳。它的主要观点力求与特朗普的竞选语言相契合，勾勒出未来美国亚太政策的两个基本方向——继续履行对盟友伙伴的安全承诺和以海军为重点扩充军备。

可以认为，纳瓦罗、格雷的文章反映了特朗普本人和共和党高层在未来美国亚太政策方向上的基本共识是：他们不会简单推翻奥巴马的“亚太再平衡”，而是要以特朗普的方式继续强化美国在亚太地区的实力和存在。

谈到这里，有必要恶补一下什么是“以实力求和平”。它源于20世纪80年代里根上台时的一种对外战略理念。当时，冷战正处于高峰期，苏联处于攻势，美国处于守势，里根政府制订了“新遏制战略”，以抗击苏联为中心，试图重振国威。具体而言，它包括几条线索：以美国经济、军事实力的复苏和增长压制住苏联；在地缘战略方面，把苏联阻止在70年代末的扩张线上不能再进一步；保持各种渠道，加强同苏联的对话，迫使苏联妥协让步，促使苏联“演变”。这实际是一种强化了的强硬对抗与对话谈判并用的两手策略。

特朗普团队想要从“里根主义”的战略理想中挖掘出处理现实国际问题的大线条来，然而迄今展示的对外思路是严重简单化的，似乎在遵循一个危险的单向思维模式：把美国的安全和发展建立在实力基础上，对外如不能选择伙伴，就明确定下敌人，基于最坏的可能做准备。

這是一种典型的深受“进攻性现实主义”影响的思维方式，如果具体化成系统性的政策行为——特别是亚太地区的政策行为，将促使被美国假定为主要敌手、对手的国家不得不做出同样基于最坏可能的准备，开启一个“准备-反应”的不断升级直至真正发生冲突的危险循环。

特朗普的亚太政策不可能是一个回缩的态势，这不仅是从他本人及侧近言论判断出来的结论，也是历史带给我们的启示。

历史告诉我们，冷战后美国亚太政策的发展演变是有着跨选举的延续性、连贯性的。冷战后美国的亚太政策是一个延伸的曲线，随着美国国力和国际形势的变化逐步加大对亚太地区的关注和投入，有关进程尽管因其他方向的重大事件而发生延缓甚至搁置，但未曾倒退和回缩，总体不断推进强化的轨迹，并且战略聚焦度逐渐向中国身上汇拢。

老布什时期，美国仓促应对冷战终结导致单极秩序突然降临的巨变，战略焦点放在欧洲、中东一线。1990、1992年发布的两份东亚安全战略报告明确分阶段裁减美国在亚太驻军、同时重新安排与亚太各国安全关系。1991年至1992年美军撤离菲律宾。对华，重点收拾八九风波对中美关系造成的冲击，总体保持接触，不以中国为战略威胁。

克林顿政府推行以欧亚大陆为中心、太平洋和大西洋地区为两翼的“参与-扩展”战略，地缘战略扩张与价值观输出携手，在此框架下调整亚太政策。为此，克林顿提出“新太平洋共同体”概念，确立美国亚太政策的政治、安全、经济支柱。具体而言，加强与东北亚和东南亚国家的接触和对话，进一步发展与非盟友国家关系，开始缓和与越南、朝鲜等“敌对国家”关系；确认印度的美国“天然盟友”地位，实现了美国亚太政策与印度洋的连通；积极扩大与亚太重要国家特别是盟国的军事安全交流，加强在前沿国家的军事部署；力促亚太国家加入世界贸易组织，开拓亚洲新兴市场。

小布什政府上台之初一度摆出以中国为“主要地缘战略挑战”将美国全球战略重心向亚太地区调整的架势，然而“9·11”事件的发生迫使其对外政策聚焦反恐。小布什第二任期，美国对亚太的政策投入有所恢复，议程排位仅次于反恐和中东政策，但仍犯下忽略东南亚的“战略错误”。

奥巴马政府调整美国全球战略的布局，一方面结束伊拉克、阿富汗两场战争，在中东尽量避免直接卷入武力冲突，另一方面自2011年开始以军事安全、经贸、多边机制、美式民主价值为支柱实施“亚太再平衡”。“再平衡”的本质是重新配置美国在全球的战略资源，大幅增加对亚太地区的关注和投入，事实上开启了美国战略重心东移的进程，并且取得实质性进展。有关进展主要体现在军事和政治领域。军事上，确定了在2020年前将60%的海军舰艇和海外60%的空军力量部署到亚太的目标，以及“全球公域介入与机动联合概念”作战思想，并完成以重新取得军事设施多点准入权、投放濒海战斗舰、增派导弹驱逐舰等为主要特点的前两阶段实际部署，进入旨在将包括F-35第五代战机、P-8反潜侦察机、弗吉尼亚级核潜艇升级版在内更多最先进武器装备派往亚太并大力发展新一代战略轰炸机、无人驾驶潜水装置及太空和网络新技术的“第三阶段”，“以确保美国在这一区域内维持最高军事水平”。政治上，调整对缅甸、越南的政策，在东南亚大挖中国墙脚。

特朗普对奥巴马政府的“亚太再平衡”总体持否定态度，不过外界需要理解的是，特朗普对“亚太再平衡”的批评并非指向美国将过多资源投入亚太地区，而是认为再平衡的方式过于宽泛、松散，没有找准方向和重点，声高而无效，浪费了美国的资源和信誉。在经贸问题上，特朗普极力反对《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）是依托一个基本认识：美国本来就是亚太经贸关系的主导者，无需“重返”，在经贸问题上行事的重心应是正面阻击不公平贸易，而非绕开不公平竞争搭建新的平台。

特朗普及其团队已做出暗示的调整方向将是：

第一，继续确保美国的全球战略在亚太方向有足够投入，以因应亚太不断增长的重要性和日趋复杂的变局。

第二，废止奥巴马政府军事安全、经济、政治、军力建设，还原“再平衡”作为一项军事安全战略的“应有面目”。

第三，重审《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），然而“重审”并不等于立即废除、彻底终结，而可能是退回双边渠道重谈，对奥巴马政府已谈成的实质内容进行修订、增补，在此基础上换个名头重新缔结，改头换面为特朗普政府自己的成果。

第四，推动与韩、日等国地区同盟建设的进一步升级强化，方向可能是赋予这一区域性同盟体系更多北约特征。促使盟国承担更多美军驻扎开支、支付更多“保护费”则是意在增强同盟协作的整体性，提高盟友的融入度。

2016年10月20日在华盛顿举行的韩美外交、国防部长“2+2”会议决定打造副部长级的“延伸威慑战略协议体”，以商讨美国向韩提供包括核保护伞在内的安全承诺（进一步趋近于美国对韩承担等同于自身安全的安保责任）。这个协议体将与“萨德”部署决定一道成为奥巴马政府留给特朗普政府的“正面遗产”。

第五，调整亚太军事安全战略的基本布局，防范与准备的重点从克林顿时期的印度洋-太平洋框架向东亚集中。有中国学者认为奥巴马时期“从堪察加半岛到达尔文港的针对中俄的“C形制衡”将变为主要针对中国的“点状制衡”，并对制衡点进行分级，朝核、台湾问题在第一等级，中日矛盾、钓鱼岛争端在第一、第二等级之间，南海问题在第二等级。

第六，缓和美俄矛盾，使西线（欧洲）战略压力的舒解在东线（亚太）也有所反应，以利在亚太集中精力对付中国崛起和应对朝鲜半岛变局。

美军已在“预置”特朗普的亚太防务政策，海军深受鼓舞，空军唯恐被“冷落”。

早在2016年9月，美国国防部长卡特便宣布配合“亚太再平衡”进行的军力重返已完成前两阶段部署，将进入第三阶段，把包括F-35第五代战机、P-8型反潜侦察机、弗吉尼亚级核潜艇升级版在内的更多最先进武器装备派往亚太，并大力发展新一代战略轰炸机、无人驾驶潜水装置及太空和网络新技术，以保证美国在这一区域内“维持最高军事水平”。

美军太平洋司令部司令哈里斯2016年11月15日表示，尽管美国政府面临换届，但美国将继续维持对印度洋和亚太地区盟友的“坚定承诺”，美国不会离弃亚洲，如有必要会采取军事行动并赢得战争。

2016年12月12日特朗普发推抱怨F–35项目花销“超出控制”，F-35项目承包商洛克希德·马丁公司立即回应说该项目“物有所值”，美军太总司令部空军指挥官也面向媒体强调美军将在亚太全面部署F-35，之后美軍便派出这款新型隐身战机到叙利亚投入针对极端恐怖势力的轰炸实战展示了一把“神武”。

总之，特朗普政府将在亚太地区着力加强海军军力，保持和增强对华威慑力，推行不叫“亚太再平衡”的亚太再平衡。

对华关系无论从战略、经济还是安全层面上都将是特朗普亚太政策的真正中心关注点，对此无需多做解释。特朗普政府上台初期处理对华关系的基本方式可能是继续试探、局部逞强、具体谈判、总体谨慎。

新一届美国政府对华将比奥巴马政府更强硬，是特朗普当选前即可确信的趋势，因为整个美国社会已经经历了一场历时两年的对华政策讨论，主流意见认为奥巴马对华太软弱，美国正在失去与崛起中国竞争的优势，向强硬面调整对华政策是个基本趋势，即便希拉里·克林顿当选也会逞强，然而选上来的是比希拉里更无所忌惮、没有“专业”羁绊、不按常理出牌的特朗普。

当今世界已非里根初期时的那个世界，中国也不是前苏联，没有哪个国家可以通过限制、损害他国利益成就自己，对“以实力求和平”的简单复制非但不能解决美国自身的问题，更将剪断冷战结束后国际社会逐步建立起来的利益关联及其所赖以维系的战略、政治共识，从根本上破坏美国“重新强大起来”的外部环境，绝无可能重现当年里根对外战略的短暂成功。

遗憾的是，特朗普及其团队恐怕不撞南墙不会回头，撞了南墙也未必回头。一段时间来，特朗普及其团队一方面表现出把中国视作美国头号战略竞争对手的诸多迹象，表现出以经济竞争为先导强化对华遏制的冲动；另一方面向俄罗斯连释暖色、暧昧信号，已在世界上产生恶劣影响。人们的逻辑很容易顺着特朗普团队的简单化思维走，猜测美国是不是要进行冷战后最为重大的转向，把里根时期对付苏联的那一套搬到亚太用于对付中国，正式开始实施联俄抑华、抗华的战略。

不过，如果特朗普将不得不优先处理朝核问题，会把南海、台湾问题相对后置，从这个角度讲不一定会立即主动冒犯中国，而是先摆出对话接触姿态，然而视情况正式亮牌。中美关系进入一个高度复杂的周期，充满挑战，但也不是没有协调的机遇。两国军方在近年接触中积累起来的管控彼此危机的经验和机制性、功能性做法将会发挥作用，中美仍不必然发生正面冲突。

南海问题是近年中美进行地缘战略意义上交锋博弈的主舞台，时至2016年末，随中国南海岛礁建设取得重大进展、菲律宾杜特尔特政府与中国改善关系，形势开始变得对中方有利。2016年12月下旬发生了中国海军在南海水域捕获一艘美国无人潜航器的事件，也引起特朗普的关注。随后中方将潜航器交还美军，但此事提醒特朗普及其身边的现役和退休军人们，如想利用南海问题“测试”“羞辱”中国，他们不仅大可能占到便宜，反而将被“测试”、被“羞辱”，因为中国在南海已经取得军事安全意义上的战术密集优势，正在取得战略威慑优势，可选择的应对手段不断增多，有些将是出人意料的。

特朗普选中的国务卿蒂勒森在1月11日的参院任命听证会上谈及南海问题时扬言要阻止中国进入南海扩建岛礁，是指扩大、升级美军正在进行的“航行自由宣示行动”。这样的“大话”恐怕并不具有现实可操作性。

特朗普上任后，在东亚必须紧急投入的首要安全议程其实并不来自中国，而是朝鲜的核导问题。中国在朝核问题上一直采取尽量与美方配合的态度，最近一例是2016年12月1日再次在联合国安理会投票支持对朝鲜核导行为追加制裁的决议。中国也在认真执行安理会对朝各项制裁决议。这可被视为一种预先摆出的高姿态，它所释放的信号是，不与中国协调，特朗普应对亚洲安全挑战的最先尝试将遭遇挫折。

对中美双方来说，目前最重要的恐怕是防止各自战略决策模式被进攻性现实主义控制和主导，避免基于最坏的假设确定对对方的现实政策，相互释放错误信号，不要陷入“假设-准备-错判-误对”的恶性循环。长远来看，如果双方能够穿越眼前的充满摩擦和冲突诱因的丛林，说不定可以在不远的将来协调出一个合作治理复杂亚太事务的前景来。